Notes aux Picouriens

Un cabinet peut éclairer l’État ; il ne pense jamais à sa place.

Le 16 mars 2022, une commission d’enquête du Sénat rend public un constat que personne n’a sérieusement contesté : les dépenses de conseil des ministères, hors opérateurs, sont passées de trois cent soixante-dix-neuf millions d’euros en 2018 à près de huit cent quatre-vingt-quatorze millions en 2021. Parmi les missions examinées, une étude sur l’avenir du métier d’enseignant, facturée près d’un demi-million d’euros. Le Sénat a voté, à deux reprises, une proposition de loi pour encadrer ces pratiques ; elle n’a pas été définitivement adoptée. Le #PIC ne l’attend plus : il inscrit l’encadrement dans la Constitution.

Le problème n’est pas qu’un cabinet facture. C’est que l’État, en achetant sa pensée, désapprend à penser. Chaque mission externalisée est une compétence que l’administration ne reconstitue pas, et la dépendance s’entretient d’elle-même. D’où le principe posé en tête de l’article : concevoir, décider et évaluer une politique publique ne se délègue pas. Un prestataire peut fournir des analyses ; elles éclairent sans lier, et l’autorité publique reste seule auteur de ses choix.

Viennent ensuite des règles que chacun peut comprendre. Le recours au conseil devient une exception, motivée et publiée avant la prestation, avec un plan de transfert des compétences vers les agents. Les livrables sont publiés, avec le nom de ceux qui les ont écrits. Le prestataire déclare ses clients : on ne conseille pas l’État sur une réforme en conseillant en même temps ceux qui en profiteront. Le conseil gratuit des professionnels est interdit, car ce qu’un cabinet offre à l’État, il le récupère en influence et en marchés. Et celui qui a décidé une dépense irrégulière en répond personnellement.

Vous entendrez : « Et la petite commune sans urbaniste ? Et l’expert bénévole ? » La commune qui n’a pas la compétence en interne pourra toujours l’acheter : c’est exactement le cas que prévoit l’exception. Quant au chercheur, à l’association ou au citoyen qui éclairent gratuitement la décision publique, l’article les protège expressément. Ce modèle de contribution désintéressée est celui du #PIC lui-même.

Il reviendra au Collège du Contrôle démocratique des Soixante-dix-sept de veiller à ce que l’exception ne redevienne pas la règle, et de saisir le juge s’il le faut.

Références mobilisables : Sénat, rapport de la commission d’enquête sur l’influence croissante des cabinets de conseil privés sur les politiques publiques, n° 578 (2021-2022), 16 mars 2022 ; proposition de loi encadrant l’intervention des cabinets de conseil privés dans les politiques publiques, adoptée par le Sénat. Voir aussi le Lexique du Pouvoir : les cabinets de conseil, l’expertocratie, le pantouflage et les portes tournantes.

Note aux juristes

Fonction de verrou (effet prohibitif)

L’article interdit aux autorités publiques de déléguer à une personne privée la conception, la décision et l’évaluation des politiques publiques, prolongeant la jurisprudence qui juge contraire à l’article 12 de la Déclaration de 1789 la délégation à une personne privée des compétences de police administrative générale inhérentes à la force publique (décision n° 2011-625 DC du 10 mars 2011). Il interdit en outre le recours au conseil sans motivation préalable, l’opacité des livrables, le conseil simultané de l’autorité et des intérêts concernés, et toute prestation de conseil gratuite ou à prix symbolique d’un professionnel, y compris au titre du mécénat. Le contrat conclu en méconnaissance du 1°, du 3° ou du 4° est nul, la méconnaissance du 2° oblige à publier sous astreinte, et celui qui a décidé le recours ou ordonné la dépense en répond personnellement.

Questions soumises à la délibération

Ouvert tout récemment à partir des travaux du Sénat, l’article n’a pas encore été éprouvé par la relecture. La note technique qui l’accompagne signale elle-même plusieurs points de fragilité : nous les soumettons à la discussion.

1. Où passe la frontière entre la prestation de conseil et la « prestation d’exécution matérielle ou technique », notamment dans les projets informatiques, où l’assistance à maîtrise d’ouvrage mêle souvent les deux ? Suffit-il de renvoyer cette définition à la loi organique, ou faut-il poser dans le texte un critère, par exemple l’influence de la prestation sur un choix de politique publique ?
2. Le critère de l’indisponibilité de la compétence (1°) sera soumis au juge, qui contrôlera la motivation et non l’opportunité : comment rédiger l’obligation de motiver pour que ce contrôle soit effectif sans paralyser les petites autorités ? Et la publication intégrale des livrables (2°) suppose que l’autorité détienne les droits nécessaires : faut-il que la Constitution impose la cession de ces droits dans tout contrat de conseil ?
3. Le régime des sanctions est-il compatible avec le droit de l’Union ? Le 6° renvoie la durée d’exclusion de la commande publique à la limite fixée par l’article 57, paragraphe 7, de la directive 2014/24/UE, et la réserve du 2° vise les obligations issues de l’article 17 du règlement (UE) n° 596/2014 sur les informations privilégiées. Faut-il aller plus loin et préciser que la décision de recourir ou non au conseil relève de l’organisation interne des autorités publiques, que ces textes ne régissent pas ?
4. L’interdiction faite au prestataire de conseiller, pendant trois ans, une personne intéressée par la mise en œuvre de la politique concernée (3°) est-elle proportionnée au regard de la liberté d’entreprendre ? Et l’exclusion des entreprises publiques exposées à la concurrence, comme la rédaction ouverte des réserves du 2°, ne risquent-elles pas de devenir des échappatoires si leur interprétation n’est pas strictement encadrée ?

On notera enfin les renvois internes que la relecture devra vérifier : l’autorité indépendante chargée de la probité publique que la loi organique doit instituer, les réserves tirées de l’article 4 du Titre XI et de l’article 2 du Titre VIII, et la responsabilité personnelle de l’ordonnateur, organisée par le Titre XVII, article 3.

La version 2 du 28 septembre 2026 remplace le renvoi au « droit de l’Union » par un renvoi à la loi. La règle vaut ainsi que la France reste dans l’Union, la loi transposant alors le droit de l’Union, ou qu’elle en sorte, ce droit étant alors maintenu comme droit national (Titre XVIII, article 8, 1°).

Correspondance avec la Constitution de 1958

Disposition nouvelle, sans équivalent dans la Constitution de 1958. Article ouvert le 26 septembre 2026 ; il n’avait pas de numéro dans la première édition. Il s’inspire du rapport de la commission d’enquête du Sénat sur l’influence croissante des cabinets de conseil privés sur les politiques publiques, n° 578 (2021-2022), du 16 mars 2022, et de la proposition de loi encadrant l’intervention des cabinets de conseil privés dans les politiques publiques adoptée par le Sénat.

Note établie pour la relecture juridique de la Constitution d’urgence, 26 septembre 2026.

Historique

1. Version 228 septembre 2026en vigueur

   Les réserves de publication et la durée d’exclusion de la commande publique ne renvoient plus au droit de l’Union, mais à la loi : la règle vaut que la France reste dans l’Union ou qu’elle en sorte.

2. Version 1texte d’origine, en vigueur du 26 septembre 2026 au 28 septembre 2026

   Publication initiale.

   Lire le texte d’origine (version 1)

   Article 4. Du recours aux cabinets de conseil. La conception, la décision et l’évaluation des politiques publiques relèvent des autorités publiques, qui ne peuvent en déléguer l’exercice à une personne privée ; les analyses, études et évaluations qu’une personne privée fournit dans les conditions du présent article les éclairent sans les lier, et l’autorité publique demeure seule auteur de ses choix et de ses conclusions. Sont des autorités publiques, au sens du présent article, les pouvoirs publics constitutionnels, l’État, les collectivités territoriales, leurs établissements publics, les autorités administratives et publiques indépendantes, les organismes de sécurité sociale, les personnes morales que ces autorités contrôlent et, pour les seules prestations portant sur la conception, la conduite ou l’évaluation de la mission qui leur est confiée, les personnes privées chargées d’une mission de service public, à l’exception des entreprises publiques pour les besoins d’une activité exercée en concurrence. Constitue une prestation de conseil toute prestation d’analyse, de stratégie, d’organisation, de recommandation, de rédaction ou d’évaluation, fournie par une personne qui exerce à titre professionnel une activité de conseil, portant sur la conception, la conduite ou l’évaluation d’une politique publique, ou sur l’organisation d’une autorité publique. Ne sont pas des prestations de conseil les prestations d’exécution matérielle ou technique, la représentation et l’assistance en justice, la consultation juridique délivrée par un avocat ou un officier public ou ministériel sur un litige, une procédure ou la régularité d’un acte, les expertises ordonnées par un juge, ni la certification des comptes prévue par la loi.

   1° Du caractère exceptionnel. Une autorité publique ne peut recourir à une prestation de conseil qu’à titre exceptionnel, lorsque la compétence requise n’existe pas au sein de l’autorité publique concernée et ne peut lui être fournie par une autre autorité publique, ni y être constituée, dans le délai qu’exige la mission. La décision d’y recourir est motivée et publiée avant l’exécution de la prestation ; elle indique l’objet, le prestataire, le coût, la durée, les raisons pour lesquelles la compétence n’est pas disponible et les modalités de son transfert aux agents publics.

   2° De la publicité. Les livrables d’une prestation de conseil, ainsi que les documents de travail remis à l’autorité, sont publiés intégralement dans le mois de leur remise, sous la réserve des informations protégées par l’article 4 du Titre XI et par l’article 2 du Titre VIII, et de celles dont la divulgation porterait atteinte à la sécurité des systèmes d’information, des personnes ou des installations, au déroulement d’une procédure juridictionnelle ou d’une négociation en cours, ou à une obligation que le droit de l’Union impose en matière d’information privilégiée ; ces dernières sont publiées dès que le motif de leur réserve a cessé et, sauf pour les informations relatives à la sécurité des systèmes d’information, des personnes ou des installations, au plus tard cinq ans après leur remise ; toute occultation est motivée et communiquée au Collège du Contrôle démocratique des Soixante-dix-sept. Les livrables mentionnent le nom du prestataire et de chacun des consultants qui y ont concouru. Nul document produit par un prestataire ne peut être présenté comme émanant d’une autorité publique sans que sa provenance soit indiquée. L’autorité publie, au terme de la prestation, son évaluation et l’usage qu’elle en a fait.

   3° Des conflits d’intérêts. Avant toute prestation, le prestataire et chacun des consultants déclarent à l’autorité indépendante chargée de la probité publique, que la loi organique institue, les intérêts qu’ils détiennent et les clients, publics ou privés, qu’ils ont conseillés au cours des cinq années précédentes dans le secteur concerné ; ces déclarations sont publiques. Nul prestataire, ni aucune entité du groupe auquel il appartient, ne peut conseiller une autorité publique sur une politique lorsqu’il conseille dans le même temps une personne directement intéressée par cette politique, ni, pendant les trois années qui suivent la prestation, conseiller une telle personne sur la mise en œuvre de celle-ci.

   4° De l’interdiction de la gratuité. Aucune autorité publique ne peut accepter d’une personne qui exerce à titre professionnel une activité de conseil, d’aucune entité du groupe auquel elle appartient, ni d’aucune personne agissant pour son compte ou à son initiative, notamment ses associés, ses salariés ou une fondation qu’elle a créée ou qu’elle finance, une prestation de conseil fournie gratuitement, à un prix symbolique ou manifestement inférieur à son coût, ni au titre du mécénat. Le présent 4° ne fait obstacle ni aux contributions, avis et auditions de citoyens, de chercheurs, d’associations, d’organisations syndicales ou d’experts non rémunérés, ni à la coopération entre autorités publiques.

   5° Du plafond et du contrôle. La loi fixe chaque année le plafond des dépenses de conseil de l’État ; la loi organique fixe les règles de plafonnement applicables aux autres autorités publiques. Le Collège du Contrôle démocratique des Soixante-dix-sept veille au respect du présent article ; il peut saisir le juge administratif et rend public chaque année un rapport sur les prestations de conseil. La loi organique peut, en deçà d’un montant qu’elle fixe, alléger les formalités prévues au 1° et au 3°, sans déroger au 2° ni au 4°.

   6° Des sanctions. Le contrat conclu en méconnaissance du 1°, du 3° ou du 4° est nul. Le juge peut ordonner la restitution des sommes versées lorsque le prestataire a concouru à cette méconnaissance ; le prestataire qui a omis ou falsifié une déclaration d’intérêts est exclu de la commande publique pour une durée que la loi fixe dans la limite permise par le droit de l’Union. La méconnaissance du 2° oblige l’autorité à publier sans délai ; le Collège du Contrôle démocratique des Soixante-dix-sept peut en saisir le juge administratif, qui l’ordonne sous astreinte. Celui qui a décidé le recours ou ordonné la dépense en méconnaissance du présent article en répond personnellement, dans les conditions de l’article 3 du Titre XVII.

Seules figurent ici les modifications qui changent ce que l’article oblige, permet, interdit ou promet. Les commentaires restent attachés à l’article ; celui dont la proposition a été intégrée au texte est cité ici, sous la version qu’il a fait naître, avec le nom de son auteur.