Pour aller plus loin

Le conseil en management est une invention américaine de l’entre-deux-guerres : James O. McKinsey fonde son cabinet à Chicago en 1926, et l’historien Christopher McKenna a raconté, dans The World’s Newest Profession (2006), comment ces firmes sont passées de l’entreprise à l’État.

Le mot qui désigne le phénomène, « consultocratie », est né dans la science politique anglophone avec la vague du nouveau management public des années 1980.

Le politiste canadien Denis Saint-Martin l’a mis à l’épreuve de la comparaison et concluait en 1999 que, « pour des raisons historiques et institutionnelles, la Grande-Bretagne a fourni un milieu plus propice que la France au développement d’une “consultocratie” depuis la fin des années 1980 ».

La France résistait, selon lui, grâce à ses grands corps.

Les chiffres le confirment encore en 2018 : sur 1 000 euros de dépenses de fonctionnement, les administrations publiques françaises consacraient un euro 56 au conseil, contre 6,76 € au Royaume-Uni et 7,20 € en Allemagne, selon la commission d’enquête du Sénat.

La meilleure objection se tire de ces chiffres mêmes : la France dépense moins que ses voisins, et le scandale de 2022 serait affaire de proportions plus que de principe. Il faut la prendre au sérieux, puis la retourner.

D’abord, la barrière des grands corps n’était pas une vertu démocratique : elle protégeait le monopole d’une élite sur l’expertise d’État, élite qui connaît elle-même le chemin du pantouflage. Ensuite, la question n’est pas le montant mais l’endroit.

Dès novembre 2014, la Cour des comptes, saisie par la commission des finances du Sénat, relevait que l’action des consultants, engagée « parfois dans des chantiers qui se situent au cœur de l’action de l’État », n’était « pas suffisamment encadrée par l’administration », et que le transfert de compétences, faute d’être organisé, accroissait « le risque de dépendance externe de l’État ».

Un milliard d’euros pèse peu à l’échelle d’un budget ; il pèse beaucoup s’il achète la capacité de penser la réforme.

Le cas le plus troublant est la démocratie elle-même devenue livrable.

La commission d’enquête a identifié au moins une quinzaine de consultations citoyennes confiées à des cabinets entre 2018 et 2021, pour près de 10 millions d’euros : au moins 2 900 000 euros de prestations pour le Grand Débat national, au moins 1 900 000 pour la Convention citoyenne pour le climat, plus de 400 000 euros pour organiser le collectif de 35 citoyens tirés au sort par le Conseil économique, social et environnemental sur la stratégie vaccinale.

Pour une consultation des agents publics, un cabinet a sous-traité à une plateforme de « civic tech ».

Le tirage au sort, la délibération, la parole citoyenne : les outils que le #PIC tient pour les instruments de la souveraineté sont déjà vendus clés en main à un État qui les commande, en fixe l’objet et en garde les conclusions.

Ailleurs, le constat est plus ancien. Au Royaume-Uni, le National Audit Office, l’équivalent de notre Cour des comptes, relevait le 13 janvier 2016 que les ministères avaient attribué sans mise en concurrence, ou par prolongation de contrats existants, 43 % des missions de conseil de l’exercice 2014-2015, et que les six plus grands cabinets remportaient les trois quarts des missions passées par l’accord-cadre interministériel.

L’économiste Mariana Mazzucato et Rosie Collington en ont tiré en 2023 une thèse générale, The Big Con : l’industrie du conseil affaiblirait les États qu’elle prétend moderniser. La notion a pourtant ses limites.

Le mot « cabinets » réunit sous une même étiquette la stratégie, qui fait la doctrine, et l’informatique, qui pèse lourd dans la dépense ; confondre les deux, c’est reprocher au prestataire qui installe un logiciel les fautes de celui qui écrit une réforme.

Et le rapport du Sénat relève un effet plus diffus que la facture : les publications des cabinets, nombreuses en période électorale, « s’apparentent même à des programmes politiques », le plus souvent favorables à la réduction des dépenses publiques et de la fiscalité.

Le #PIC en tire une règle simple : ce qui prépare une décision publique doit pouvoir être lu par ceux qu’elle engage. Sa Constitution d’urgence consacre un article entier au recours aux cabinets de conseil (Titre XV, article 4).

La conception, la décision et l’évaluation des politiques publiques ne peuvent être déléguées à une personne privée ; le conseil n’est admis qu’à titre exceptionnel, lorsque la compétence manque et ne peut être constituée à temps, par une décision motivée et publiée avant la prestation ; les livrables sont publiés dans le mois, avec le nom de chaque consultant ; la prestation gratuite ou offerte au titre du mécénat est interdite, et nul ne peut conseiller l’État sur une politique tout en conseillant ceux qu’elle intéresse.

Le Collège des Soixante-dix-sept veille, et l’ordonnateur d’une dépense irrégulière en répond personnellement. L’infrastructure de vote de l’Agora citoyenne, elle, est « conçue, construite et exploitée sous la maîtrise d’une autorité publique ».

Reste ce qu’aucun texte ne garantit seul : la règle de l’exception suppose un État qui reconstitue les compétences qu’il a laissées partir.

Si l’administration n’a plus personne pour écrire la réforme, chaque recours sera, en toute bonne foi, exceptionnel ; la souveraineté aura alors changé de fournisseur, non de titulaire.