Pour aller plus loin

Une pente de 3 siècles

En 1856, Alexis de Tocqueville ruine une légende par un simple titre de chapitre : « Que la centralisation administrative est une institution de l’ancien régime, et non pas l’œuvre de la révolution et de l’empire, comme on le dit » (L’Ancien Régime et la Révolution, livre II, chapitre II). Il y rapporte le mot que Law confia au marquis d’Argenson : « ce royaume de France est gouverné par trente intendants ». Le gouvernement, conclut-il, était « déjà passé du rôle de souverain à celui de tuteur ». Au chapitre suivant, il décrit l’assemblée de paroisse, libre d’exprimer des vœux mais non de faire sa volonté : « Elle ne pouvait même parler que quand on lui avait ouvert la bouche » (Wikisource).

La Révolution fait le vide entre l’individu et l’État : la loi Le Chapelier de 1791, que raconte l’entrée « L’atomisation et l’individualisme », proscrit les corporations : il n’est permis à personne, disait son rapporteur, d’inspirer aux citoyens « un intérêt intermédiaire ». Le Consulat bâtit l’étage : la loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800) place un préfet à la tête de chaque département. Les décentralisations de 1982 et de 2003 n’ont pas inversé la pente ; elles l’ont aménagée. La loi du 2 mars 1982 supprime la tutelle préalable sur les actes des collectivités, et c’est un progrès réel. La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 écrit que l’organisation de la République « est décentralisée » (article premier) et que les collectivités « ont vocation » à décider de ce qui peut le mieux être mis en œuvre à leur échelon (article 72). Une vocation n’est pas un droit : c’est la loi qui détermine les principes de leurs compétences et de leurs ressources (article 34), et ce que la loi donne, la loi le reprend.

La suite le montre. Suppression de la taxe professionnelle en 2010. Cartes régionales et intercommunales redessinées d’en haut en 2015 (voyez « Le gigantisme »). Taxe d’habitation, de 2018 à 2023. Cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, dont les collectivités ont perdu le produit en 2023, contre une fraction de TVA. À chaque réforme fiscale, une ressource que l’élu local pouvait moduler est remplacée, en tout ou en partie, par une dotation ou une part d’impôt national, que d’autres que lui décident. Les départements versent le RSA, dont l’État fixe le montant. Le transfert des charges est réel ; celui du pouvoir, beaucoup moins.

Le sociologue Michel Crozier a donné la clé de cette constance. Dans Le Phénomène bureaucratique (1963), puis dans La Société bloquée (1970), il décrit un système où la centralisation protège chacun du face-à-face : on fait remonter la décision pour n’avoir pas à la négocier. Il en tira en 1979 un titre devenu proverbe, On ne change pas la société par décret ; Me de Araújo-Recchia lui fait écho quand elle écrit qu’on ne passe pas d’un État centralisé à un ordre organique « par un décret ni par un grand soir ». L’historien Pierre Rosanvallon a retracé, dans Le Modèle politique français (2004), cette « culture politique de la généralité » qui tient en suspicion tout ce qui s’interpose entre le citoyen et la nation, et ses lents amendements : la loi de 1884 sur les syndicats, celle de 1901 sur les associations.

Le texte qui nous a mis sur la piste

« Refonder l’État » clôt une série de 5 analyses que Virginie de Araújo-Recchia, avocate au barreau de Paris, a publiées sous le titre « La souveraineté en question ». La rupture qu’elle décrit tient en une phrase : « entre le citoyen et l’État, il ne reste presque rien ». Le principe en tient 2 : « La subsidiarité dit qui doit agir et la finalité dit pour quoi. » L’auteure les emprunte à la juriste Marie-Pauline Deswarte (La République organique en France, 2014), et cite pour la subsidiarité l’encyclique Quadragesimo anno de Pie XI (1931), qui en a donné la formulation classique. Sa propre formule mérite d’être retenue : sans subsidiarité, écrit-elle, « la finalité devient le prétexte de l’absorption de tout par le sommet ». On ne saurait mieux décrire le trompe-l’œil : le centre invoque une fin, l’intérêt général, pour justifier qu’il absorbe tout.

Elle cherche ensuite des précédents, et les trouve hors de nos frontières. Depuis 1937, l’Irlande choisit 43 de ses 60 sénateurs sur 5 listes professionnelles (agriculture, culture et éducation, industrie et commerce, travail, administration), mais ce sont des élus, députés, sénateurs sortants et conseillers locaux, qui votent. La Slovénie dispose d’un Conseil national de 40 membres, représentants des intérêts locaux, des employeurs, des salariés, des agriculteurs et des professions, qui peut suspendre une loi que l’Assemblée doit alors confirmer à la majorité absolue. La Bavière a eu, de 1946 à 1999, un Sénat des métiers, des communes, des cultes et des universités. Puis elle trace un chemin en 5 étapes, chacune légitime par elle-même et soumise au jugement du peuple :

1. « Reconstruire la base et former » : cela ne demande aucune loi et peut commencer aujourd’hui.

2. « Rendre au peuple le dernier mot », par 5 réformes : un verrou référendaire, un référendum d’initiative citoyenne à 1 million de signatures, un budget toujours voté, une dette consentie, une présidentielle ouverte par le parrainage de 150 000 citoyens.

3. « Rendre aux communautés des compétences réelles », à commencer par un impôt propre dont les communes fixent le taux.

4. « Leur donner une représentation propre », en faisant du Conseil économique, social et environnemental une chambre des métiers et des territoires.

5. « Laisser enfin le peuple choisir, par référendum, la forme de ses institutions ».

Sa méthode tient en 4 mots : « Ni populisme ni technocratie ». Le premier, tel qu’elle le définit, laisse le peuple seul face à un chef ; la seconde confie la décision à des élites sans peuple. Le #PIC, qui revendique le mot populisme en un autre sens (être pour le peuple), refuse lui aussi le chef providentiel. Elle y ajoute une exigence que tout militant devrait méditer : « La liberté politique se cultive. Elle ne se décrète pas. » Et une alarme sur l’inflation des normes, qu’elle documente chiffres à l’appui et place sous l’autorité de Montesquieu (« les lois inutiles affaiblissent les lois nécessaires ») : un droit que nul ne peut connaître est, écrit-elle, « un droit dont le peuple est dépossédé ».

Le texte vaut par sa tenue autant que par ses thèses : 47 notes, de Tocqueville à Elinor Ostrom, prix Nobel d’économie 2009, qui a montré que des communautés savent gérer leurs ressources communes sans être administrées d’en haut. L’auteure fait elle-même observer qu’un libéral, un socialiste fédéraliste et une économiste américaine se rejoignent sur le mal. On peut prolonger la liste : Jean-Louis Missika, ancien adjoint au maire de Paris, et le géographe Martin Vanier dressent dans La Grande Conversation, la revue de Terra Nova, le même constat. Quand des pensées que tout sépare décrivent le même mur, c’est sans doute que le mur existe.

Citer n’est pas contresigner : nous saluons ici un texte, sa rigueur et son chemin, sans prendre à notre compte l’ensemble des engagements de son auteure, qui ne s’est pas prononcée, à notre connaissance, sur le #PIC.

La meilleure objection

Votre subsidiarité, c’est le retour des corporations. Vichy a eu sa Charte du travail (loi du 4 octobre 1941), Salazar sa Chambre corporative (Constitution portugaise de 1933), Mussolini sa Chambre des faisceaux et des corporations (1939). Et l’économiste Mancur Olson a montré, dans The Rise and Decline of Nations (Essor et déclin des nations, 1982), que les groupes organisés finissent par capter la décision et par scléroser les nations qui les laissent prospérer.

L’objection est sérieuse, et l’histoire est vraie. Mais la ligne de partage passe entre imposer et permettre. Vichy imposait le syndicat unique et interdisait la grève ; la Constitution d’urgence écrit l’inverse : « Nul ne peut être contraint d’y adhérer ; nul ne peut être empêché d’en constituer. » Contre la capture que redoutait Olson, sa Chambre des corps intermédiaires borne chaque corps à 17 sièges sur 175, n’admet personne au titre d’un appareil, limite les mandats à 2 consécutifs, et ne dispose d’aucun veto : elle éclaire, le peuple tranche. L’Autodéfense répond en détail à « Vos corporations, c’est Vichy ».

Reste l’argument décisif, et c’est l’histoire qui le fournit. Le 8 février 1998, les Bavarois ont supprimé leur Sénat par une initiative populaire, à 69,2 % des suffrages (Volksentscheid, votation populaire). Le 4 octobre 2013, les Irlandais ont refusé de supprimer le leur, par 51,7 % de non (référendum). 2 verdicts contraires, une seule règle : la forme des corps intermédiaires appartient au peuple. C’est la 5ᵉ étape de Me de Araújo-Recchia, et c’est la méthode du #PIC.

Le mot lui-même, capté

La subsidiarité a fait carrière à Bruxelles, et sa carrière dit tout. Inscrite à l’article 5 du traité sur l’Union européenne, elle est confiée à la garde des parlements nationaux, qui peuvent adresser à la Commission un « carton jaune ». Depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, en 2009, le carton n’a été brandi que 3 fois, en 2012, 2013 et 2016 ; 2 fois sur 3, la Commission a maintenu sa proposition, et le « carton orange », plus contraignant, n’a jamais été atteint (Parlement européen). À Bruxelles comme à Paris, la subsidiarité coule de haut en bas. Le mot a été capté ; reste à reprendre la chose.

Et l’« État profond » ?

Le mot fait recette, et il se manie avec des gants. Né en Turquie, où l’expression derin devlet (l’État profond) s’est répandue après que l’accident de Susurluk, en 1996, eut exposé des liens entre policiers, truands et élus, il a pris aux États-Unis, sous la plume de Mike Lofgren, ancien collaborateur républicain au Congrès (2016), le sens d’un gouvernement de l’ombre mêlant appareil de sécurité et grands intérêts privés, puis celui, plus courant, d’une administration permanente qui survit aux élections. En France, le président de la République l’a repris lui-même, le 27 août 2019, devant les ambassadeurs : « comme diraient certains théoriciens étrangers, nous avons nous aussi un État profond ». Il mettait en garde sa propre administration diplomatique contre la tentation de « continuer comme on l’a toujours fait » malgré ses orientations (Élysée).

Le Lexique s’en tient à ce qui est public, et cela suffit. Nul besoin d’une conjuration pour que la décentralisation reste un trompe-l’œil : il suffit d’une continuité. Des administrations centrales qui survivent aux majorités et calculent les dotations selon des formules d’une complexité notoire ; des préfets qui arrêtent les cartes ; des normes écrites à Paris et appliquées partout. Si le mot doit servir, qu’il désigne non un complot mais un sillon, creusé depuis les 30 intendants dont parlait Law, que chaque majorité trouve tracé et qu’elle approfondit un peu. Nul besoin de se cacher quand la formule est si compliquée que presque personne ne la lit.

Ce que le #PIC y ajoute

Un fait d’abord, qui n’est pas un argument d’autorité mais un indice. La Constitution d’urgence du #PIC, en ligne depuis le 5 août 2026, et le texte de Me de Araújo-Recchia, écrits chacun de son côté à partir de traditions que tout sépare (le droit naturel et la pensée thomiste chez elle ; l’intelligence collective et la gestion des communs chez nous), aboutissent à la même architecture : la subsidiarité ascendante, la commune libre et son impôt propre, le rétablissement des corps intermédiaires, une chambre des métiers. Quand 2 chemins tracés chacun de son côté débouchent sur le même carrefour, c’est souvent que le carrefour existe. Restent 5 différences, et chacune vaut d’être discutée.

L’instrument. Pendant la transition, le suffrage national est, écrit-elle, « le seul instrument légal disponible ». Nous en convenons, et nous l’avons outillé : une candidature à l’élection présidentielle qui s’engage à soumettre aussitôt au peuple la Constitution d’urgence (projet de référendum n° 1), et à rendre le pouvoir s’il la rejette, selon un calendrier de l’Année Zéro écrit d’avance. La base se reconstruit en même temps, sans attendre personne : c’est ce que le #PIC demande à chacun dès aujourd’hui, de « Parlez à votre maire » à « Vous êtes maire ».

Le peuple dans sa généralité. Une représentation des métiers et des territoires dit ce que savent ceux qui font ; elle ne dit pas ce que veut le citoyen quelconque, celui qui n’appartient à aucun corps. D’où, chez nous, des cercles tirés au sort, l’Agora citoyenne des 7 777 et les 777 Formulateurs, à côté de la Chambre : « l’une procède du hasard démocratique, l’autre de la compétence éprouvée » (Titre XX, article 3).

L’avis plutôt que le veto. Me de Araújo-Recchia propose pour sa chambre des métiers un veto suspensif sur le modèle slovène. Nous avons préféré l’avis obligatoire et sanctionné : aucun texte qui a pour objet principal de régler l’exercice d’un métier ne peut être adopté sans que la Chambre ait pu se prononcer, mais elle ne bloque rien (Titre XX, article 2). C’est notre réponse à Olson : écouter les corps sans leur confier les clés.

Ce qu’on verrouille, ce qu’on prête. Elle voit pour horizon une constitution « courte », réduite à quelques principes intangibles : la souveraineté du peuple, le bien commun, la subsidiarité, la protection des plus vulnérables. La nôtre est longue, et c’est un choix : un texte de transition doit fermer les portes par lesquelles l’ancien régime reviendrait. Mais la nôtre distingue 3 étages : un noyau intangible de 7 points, à commencer par la souveraineté du peuple, auquel aucun vote, pas même un référendum, ne peut toucher ; un socle protégé, qui ne se révise qu’à froid, par 2 votes du peuple à 1 an d’écart au moins ; et tout le reste, que le peuple peut reprendre en main lors des votations ordinaires, 4 fois par an (Titre II, article 9). Son premier principe intangible est d’ailleurs le premier point de notre noyau. Le court, nous le verrouillons ; le long, nous le prêtons au peuple.

Une procédure plutôt qu’une métaphysique. Son ordre organique repose sur une conception de l’homme, celle du droit naturel, et sur une source du service, la gratuité que donnait autrefois la foi. Le #PIC ne demande à personne de partager sa métaphysique pour partager ses institutions : il remet les questions de valeur au peuple, une à une (« Les questions au peuple »). C’est aussi pourquoi nous pouvons saluer ses institutions sans faire nôtres ses jugements sur d’autres terrains, l’histoire ou l’école, que le #PIC ne tranche pas pour le peuple. Ces questions-là, nous ne les trancherions pas : nous les poserions.

Les limites

Le Lexique ne prétend pas que tout soit faux dans la décentralisation française : les communes votent encore le taux de leur taxe foncière, les départements gèrent des collèges et des routes, et la loi de 1982 fut un progrès réel. Le trompe-l’œil tient au sens de la flèche et à la caisse, non à l’absence de toute liberté. Pierre Bourdieu dénonçait d’ailleurs un autre travers : un État dont la « main droite », celle des Finances, ne veut plus savoir ce que fait sa « main gauche », les agents des ministères sociaux, de l’assistante sociale à l’instituteur, et qui se retire peu à peu du social (Contre-feux, 1998). Transférer les charges sans les ressources revient à organiser ce retrait : le reproche de gauche et le reproche de droite visent ici la même cible.

La proximité, enfin, n’est pas une vertu en soi : un pouvoir local peut être capté comme un autre, et un maire peut se tromper. C’est pourquoi la Constitution d’urgence rend la commune à ses électeurs, par le référendum local, et non à ses seuls élus. Le pouvoir qui monte d’en bas doit pouvoir être contrôlé d’en bas.