Voici ce que vous pouvez répondre

Sources : Conseil fédéral suisse · Commission du 11-Septembre · Assemblée nationale · Condorcet · John von Neumann · Blinder et Morgan · Constitution d’urgence. Le détail et les citations sont dans l’onglet « Références utiles ».

Pour aller plus loin

Le point de défaillance unique

Les ingénieurs ont un nom pour la pièce dont la panne arrête tout : le point de défaillance unique (single point of failure). L’association internationale des professionnels du stockage informatique le définit ainsi :

One component or path in a system, the failure of which would make the system inoperable (« un composant ou un chemin d’un système dont la défaillance rend tout le système inopérant »).

Toute l’ingénierie de la fiabilité consiste à les traquer : 2 moteurs plutôt qu’un, des serveurs en double, un groupe électrogène de secours. Personne ne trouve absurde qu’un hôpital ait le sien. Beaucoup trouvent pourtant normal qu’un pays n’ait qu’une tête.

Un chef d’État est un point de défaillance unique. Non qu’il soit incapable : c’est un homme. Il dort, il voyage, il tombe malade, il lui arrive d’être injoignable. Un jour, ce sera un avion sans liaison, une conférence à l’autre bout du monde, une communication coupée au mauvais moment.

La Ve République répond que le Premier ministre et les ministres sont là, et c’est heureux. Mais dans la crise, tout remonte à l’Élysée. Et la Constitution de 1958 n’organise la suppléance du président qu’en cas de « vacance » de la Présidence ou d’« empêchement constaté par le Conseil constitutionnel » (article 7). Un président endormi ou en vol ne laisse pas la Présidence vacante et n’est pas « empêché » au sens de l’article 7 : il est absent, et tout ce qui dépend de lui l’attend.

Un matin de septembre

Le 11 septembre 2001, la règle américaine voulait que l’ordre d’abattre un avion de ligne vienne de la plus haute autorité de commandement : le président et le secrétaire à la Défense. Ce matin-là, George W. Bush est dans une école de Floride, puis à bord d’Air Force One, parti vers 9 h 54 « sans destination fixe », selon les termes de la commission d’enquête.

La commission a reconstitué la suite. Les appels peinent à passer ; la ligne vers l’abri de la Maison-Blanche, où se trouve le vice-président, est sans cesse coupée. Le président lui-même confiera sa frustration devant des communications si mauvaises : il n’a pas pu joindre son secrétaire à la Défense pendant un temps. Le vice-président finit par autoriser les chasseurs à engager l’avion qui approche, sur la foi d’une conversation avec le président dont la commission n’a retrouvé aucune trace écrite.

L’ordre n’atteint jamais les pilotes. À Washington, on croit les chasseurs autorisés à abattre ; ils n’ont reçu que la consigne d’identifier les appareils. L’autorisation de tir parvient au commandement de la défense aérienne du Nord-Est à 10 h 31, 28 minutes après que le dernier avion détourné s’est écrasé en Pennsylvanie.

La leçon n’est pas qu’un homme a failli. C’est qu’une décision qui doit monter jusqu’au sommet puis en redescendre, par des lignes fragiles, arrive trop tard. Ce matin-là, le courage ne manquait à personne. Ce qui manquait, c’était une décision préparée à froid et confiée d’avance à ceux qui étaient sur place (nous y revenons plus bas : vite ne veut pas dire seul).

L’été où rien ne remonte

Août 2003. En France, la canicule tue près de 15 000 personnes entre le 1er et le 20 du mois : l’Inserm dénombrera 14 802 décès de plus que la normale. Le président de la République est en vacances au Canada ; il ne s’exprime que le 21 août, à l’issue du Conseil des ministres de rentrée.

Soyons justes : personne ne peut affirmer que sa présence aurait sauvé ces vies, et la commission d’enquête de l’Assemblée nationale accuse d’abord le cloisonnement des administrations. Mais elle écrit ceci, qui suffit à notre propos : « l’information n’est pas remontée aux responsables qui auraient pu la recouper et prendre la mesure de la catastrophe ». Dans un État où tout doit remonter vers un sommet, une information qui ne remonte pas, c’est une décision qui ne se prend pas, que ce sommet compte une tête ou 7. D’où notre seconde exigence : que la décision se prenne au plus près du terrain.

Ce que la science dit de la décision à plusieurs

En 1785, un Français, le marquis de Condorcet, démontre ce qu’on appelle aujourd’hui le théorème du jury. Si chacun des membres d’une assemblée a plus d’une chance sur deux d’avoir raison, et s’ils jugent indépendamment les uns des autres, la majorité a plus de chances d’avoir raison que n’importe lequel d’entre eux, et ses chances croissent avec leur nombre. Faites le calcul : 7 personnes qui ont chacune raison 7 fois sur 10 forment une majorité qui a raison 87 fois sur 100.

En 1956, John von Neumann, l’un des pères de l’informatique, pose la même question aux machines : comment construire un automate fiable avec des composants qui ne le sont pas ? Sa réponse : confier la même information à plusieurs machines identiques et retenir le résultat de la majorité. Alors, écrit-il :

a malfunction of the whole automaton cannot be caused by the malfunctioning of a single component (« la défaillance de l’automate entier ne peut pas être causée par celle d’un seul composant »).

En 1969, le politiste Martin Landau transpose l’idée à l’administration publique. La redondance, qu’on moque comme un doublon coûteux, est ce qui permet à une organisation d’être plus fiable que chacune de ses parties. Le groupe électrogène de l’hôpital n’est pas un gaspillage : c’est lui qui garde les malades en vie quand le courant tombe.

Reste le soupçon de lenteur. Il fait partie de ces évidences que l’on vérifie rarement. Les économistes Alan Blinder, ancien vice-président de la Réserve fédérale américaine, et John Morgan l’ont mis à l’épreuve en laboratoire, en 2000. Ils ont testé, écrivent-ils :

the commonly-believed hypothesis that groups make decisions more slowly than individuals do (« l’hypothèse répandue selon laquelle les groupes décident plus lentement que les individus »).

Leur verdict : Surprisingly, this turns out not to be true (« Étonnamment, elle se révèle fausse »).

Leurs groupes n’attendaient pas plus longtemps que les individus avant d’agir, et décidaient en moyenne mieux. En 2006, Patrick Laughlin et ses collègues ont montré que, sur des problèmes difficiles, des groupes de 3 à 5 personnes font mieux que le meilleur d’un nombre égal d’individus travaillant seuls.

Ces expériences ont été menées sur des étudiants, face à des problèmes dont la solution se vérifie : elles ne prouvent pas qu’un gouvernement de 7 décidera toujours mieux qu’un président. Elles ruinent seulement le préjugé selon lequel décider à plusieurs, c’est forcément décider trop tard.

Vite ne veut pas dire seul

Les spécialistes de la gestion de crise le répètent depuis 30 ans : le chef qui, seul au sommet, tient tous les fils est une image d’Épinal. Arjen Boin, Paul ’t Hart et leurs collègues, auteurs de l’ouvrage de référence sur la question, consacrent une section au « mythe du commandement descendant » (the myth of top-down command and control). Les tâches décisives d’une crise, écrivent-ils, sont dispersées :

are often performed throughout the crisis response network (« sont souvent accomplies dans tout le réseau de la réponse à la crise »).

Porte-avions, centrales nucléaires, contrôle aérien : les organisations qui ne peuvent pas se permettre l’erreur font de même. Karl Weick et Kathleen Sutcliffe, qui les étudient depuis des décennies, l’ont résumé :

authority migrates to the people with the most expertise, regardless of their rank (« l’autorité migre vers ceux qui ont le plus d’expertise, quel que soit leur rang »).

C’est ainsi que le #PIC conçoit l’État. Des incidents graves devant un lycée de province ne se règlent pas depuis Paris : ils se règlent sur place, par le recteur, le préfet, les forces de l’ordre, sous l’autorité du vice-président chargé du département ministériel concerné. Chacun des Sept peut en recevoir un, « sans que cette charge lui confère de prééminence sur le collège » (Titre II, article premier). Ce qui remonte au Conseil, c’est l’arbitrage. Et pour arbitrer, 4 voix suffisent.

La Suisse : 7 depuis 1848

Depuis 1848, la Suisse est gouvernée par un collège de 7. Sa Constitution le dit en une phrase : « Le Conseil fédéral prend ses décisions en autorité collégiale » (article 177). Le président de la Confédération n’y est que le premier parmi ses pairs, élu pour un an.

En mars 2023, Credit Suisse, la deuxième banque du pays et l’une des banques d’importance mondiale, vacille. La crise aiguë éclate le mercredi 15 mars. Le jeudi 16, à 20 heures, entre en vigueur une ordonnance de nécessité du Conseil fédéral qui ouvre à la banque des prêts d’urgence en liquidités. Le dimanche 19, le Conseil la complète et annonce : « Le Conseil fédéral est favorable à l’acquisition prévue de Credit Suisse par UBS. » Il aura fallu 4 jours à 7 conseillers fédéraux pour trancher. La commission d’enquête parlementaire a conclu depuis que « le recours au droit de nécessité était légal », tout en jugant que le Conseil fédéral s’était montré « trop hésitant » auparavant, face aux difficultés de la banque.

Et si le collège ne peut pas se réunir ? Le droit suisse y a pensé : en cas d’urgence, le président de la Confédération peut ordonner des mesures provisionnelles et, s’il est impossible de réunir le Conseil, décider à sa place ; ses décisions sont alors « soumises après coup à la ratification du Conseil fédéral » (loi sur l’organisation du gouvernement et de l’administration, article 26). Le #PIC a choisi une voie plus exigeante : il ne confie aucun pouvoir propre au président annuel (Titre II, article 3) et organise plutôt la continuité du collège lui-même.

Ce que prévoit notre Constitution

Décider. Le Conseil des Sept délibère dès que 5 de ses membres sont présents, et il « décide à la majorité de ses membres, soit quatre voix au moins ». Hors 2 cas d’exception, l’accord par lequel les autres admettent l’Égide d’un vice-président empêché ou dont le siège est vacant, et le cas où 3 sièges sont vacants, « aucune décision ne requiert l’unanimité ». Et une fois la décision prise, « chaque vice-président la défend publiquement, quel qu’ait été son vote » (Titre II, article 4). En temps normal, ni veto ni cacophonie.

Tenir malgré les absences. L’absence de 2 vice-présidents ne suspend rien : les 5 présents délibèrent, et 4 voix suffisent. Un siège qui devient vacant revient à l’Égide que son titulaire avait désignée publiquement avant le scrutin, si les autres vice-présidents l’acceptent à l’unanimité dans les 15 jours, et à défaut au suppléant élu en même temps que lui (Titre II, article 2) ; l’Égide d’un vice-président empêché peut de même siéger à sa place, à la même condition d’unanimité, le temps de l’empêchement ; si 3 sièges restent vacants en même temps, les 4 restants expédient, à l’unanimité, « les affaires courantes et les mesures qu’impose l’urgence ». Et si un empêchement laisse moins de 5 vice-présidents en état d’exercer quand il faut déclarer l’état de crise, ceux qui restent peuvent le faire à l’unanimité, jamais à moins de 3, après que la Cour de garantie démocratique a constaté l’empêchement dans les 24 heures, et sous réserve d’une ratification par les Soixante-dix-sept aux deux tiers (Titre II, article 10). Au-delà de 2 absents, en revanche, le texte actuel ne permet plus de délibérer : c’est la question que nous posons plus bas.

Déclarer la crise, à plusieurs. Notre article 10 reprend presque mot pour mot les conditions de l’article 16 de la Constitution de 1958. Il en change le titulaire : « L’état de crise n’est jamais déclaré par une seule personne. » Il faut 5 voix, puis la ratification des Soixante-dix-sept ; à défaut de ratification dans les 48 heures, la déclaration est nulle.

En sortir sans attendre le bon vouloir de personne. L’état de crise est déclaré pour 30 jours au plus et « s’éteint de plein droit à ce terme » ; le prolonger exige les deux tiers des Soixante-dix-sept ; au-delà de 60 jours, il faut l’accord du peuple ; et « le silence vaut extinction » (Titre II, article 12). C’est ce que l’Abécédaire appelle la Charte de Cincinnatus : le pouvoir de crise se rend de lui-même, comme le Romain investi des pleins pouvoirs retourna à sa charrue, sa mission accomplie.

Comparez avec la France d’aujourd’hui. L’article 16 de la Constitution de 1958 remet les pleins pouvoirs à un seul homme, qui « prend les mesures exigées par ces circonstances » après de simples consultations, et sans terme : au bout de 30 jours, le Conseil constitutionnel peut être saisi, et au bout de 60 il se saisit lui-même, mais pour rendre un simple avis. Chez nous, ces 2 bornes éteignent l’état de crise ou le soumettent au peuple. Et hors de l’article 16, la pente est la même. Pendant l’épidémie de Covid-19, les principales décisions ont été prises « en Conseil de défense et de sécurité nationale, sous l’autorité du Président de la République », constate un rapport de l’Assemblée nationale (voir, dans le Lexique du Pouvoir, « Le conseil de défense »). Le Conseil d’État a relevé qu’« en état d’urgence, la présidentialisation de la Ve République se manifeste plus encore qu’en période normale ». Et la commission d’enquête du Sénat a jugé le pilotage de la crise « excessivement centralisé », rapportant le témoignage d’un ancien directeur d’agence régionale de santé : ce mode de pilotage « a conduit à des retards dans la prise de décision ». La centralisation ne garantit pas la vitesse. Elle concentre le risque.

Ce que nous concédons

Un collège peut s’enliser. L’Uruguay en a fait l’expérience : de 1952 à 1967, un conseil de 9 membres, où siégeaient côte à côte la majorité et la minorité, a gouverné le pays. La Bibliothèque du Congrès des États-Unis résume ainsi son échec :

was ineffective because the president lacked control over the ministers and because the majority was seldom united (« il fut inefficace parce que le président ne contrôlait pas les ministres et que la majorité était rarement unie »).

En 1966, les Uruguayens sont revenus par référendum à un président unique. La leçon vaut pour nous : un collège où l’opposition siège pour empêcher, sans règle qui l’oblige à la solidarité, se paralyse. C’est pourquoi nos Sept sont élus ensemble, sur une même liste (Titre II, article 2), décident à 4 voix sans que personne ait de veto, et défendent ensuite d’une seule voix la décision prise. Quant aux ministères, aucun n’est un fief : le vice-président qui en a la charge applique et défend les décisions du collège (Titre II, article 4).

La Suisse elle-même a hésité. À l’automne 2020, face à la deuxième vague du Covid-19, sa conduite des affaires a été sévèrement jugée par un rapport international d’évaluation des gouvernements, publié l’année suivante :

policymaking was prone to conflict, slow and idiosyncratic (« la décision publique y était conflictuelle, lente et disparate »).

Le chancelier de la Confédération, Walter Thurnherr, l’a reconnu en 2022 : « Nous avons de bonnes structures, mais nos processus politiques sont relativement longs. Et les crises n’attendent pas. » Le fédéralisme, qui partage la décision entre la Confédération et 26 cantons, y a pesé autant que la collégialité ; mais l’avertissement vaut pour tout collège. Des règles de vote ne suffisent pas : il faut des délais qui obligent, et notre Constitution en impose à chaque étape du contrôle de l’état de crise.

Le nombre ne protège pas de l’aveuglement. Le psychologue Irving Janis a soutenu que, pour l’essentiel, les mêmes hommes autour de John F. Kennedy avaient produit le fiasco de la baie des Cochons, en avril 1961, puis, 18 mois plus tard, la gestion, exemplaire à ses yeux, de la crise des missiles de Cuba. Ce qui avait changé, ce n’était pas leur nombre : c’était leur méthode, la contradiction organisée. Et le théorème de Condorcet suppose des jugements indépendants : 7 personnes qui pensent de la même façon n’en valent qu’une. Or nos Sept, élus sur une même liste, risquent de penser pareil. C’est pourquoi le #PIC pratique déjà le désaccord comme méthode dans son propre fonctionnement : « La controverse organisée, la disputatio, précède toute décision ; le vote la tranche ; la loyauté d’exécution la referme » (Protocole, Titre I, article 5). Et c’est pourquoi la Constitution rend public, 3 ans après la décision, le vote nominatif de chacun des Sept : chacun sait que son vote sera jugé (Titre II, article 4).

La centralisation peut faire gagner du temps. Une étude comparative publiée en 2022 sur les premières semaines du Covid-19 l’a constaté :

more centralized countries with lower government effectiveness, freedom and societal trust […] acted faster and more decisively (« les pays plus centralisés, où l’efficacité du gouvernement, la liberté et la confiance sont moindres, […] ont agi plus vite et plus fermement »).

Plus vite, oui. Mais l’étude associe cette vitesse à moins de liberté et de confiance : c’est un prix que nous refusons de payer à chaque crise. Nous ne promettons pas que 7 décideront toujours plus vite qu’un seul. Nous promettons qu’aucune défaillance isolée ne les arrêtera, et qu’aucun d’eux ne pourra exercer seul les pouvoirs de crise.

Une question reste ouverte, et nous la posons nous-mêmes. Notre texte exige que 5 vice-présidents soient « présents » pour délibérer. Une participation par liaison sécurisée doit-elle valoir présence, pour qu’un vice-président retenu à l’autre bout du monde puisse siéger dans l’heure ? La question est soumise à la délibération, dans les commentaires de l’article 4.

Les relances probables

« Et si les 7 sont injoignables en même temps ? »

Perdre les 7 à la fois suppose une catastrophe qui emporterait aussi n’importe quel chef et son gouvernement. Pour les cas intermédiaires, la Constitution prévoit la suite : un siège vacant revient à l’Égide du titulaire si les autres l’acceptent à l’unanimité, sinon au suppléant ; si 3 sièges restent vacants, les 4 restants expédient les affaires courantes et l’urgence ; si des empêchements laissent moins de 5 vice-présidents en état d’exercer, ceux qui restent, jamais moins de 3, peuvent déclarer l’état de crise, sous le contrôle de la Cour de garantie démocratique et des Soixante-dix-sept. Avec un chef unique, il suffit qu’un seul manque.

« 48 heures pour ratifier l’état de crise, c’est 48 heures de trop. »

L’état de crise n’est pas le droit d’agir : c’est le droit de déroger. Pendant ces 48 heures, le Conseil gouverne, l’administration agit, les secours interviennent, l’armée défend ; rien de ce que permet la loi ordinaire n’attend la ratification. Ce qui attend, ce sont les pouvoirs d’exception. Et il est sain qu’ils attendent.

« La Suisse, c’est petit ; la France, c’est grand. »

La taille change le volume des dossiers, pas la logique de la panne. Plus un pays est grand, plus il est dangereux qu’il dépende d’un seul homme. Et la Suisse n’est pas une commune : en mars 2023, c’est la chute d’une banque d’importance systémique mondiale que son collège a dû conjurer en 4 jours.

« En temps de guerre, il faut un chef. »

La guerre est le cas le plus dur, et nous l’avons traité à part : voyez « Sept vice-présidents, c’est l’impuissance ». Retenez ceci : la riposte à une agression n’attend pas un vote, et pour paralyser un collège, il faudrait en atteindre plusieurs membres à la fois.

« Le Conseil de défense, c’est déjà une décision collégiale. »

Il réunit plusieurs personnes, mais un seul décide. Le Conseil d’État lui reconnaît d’apporter « collégialité, pluridisciplinarité et souplesse » ; il relève aussi qu’on lui a reproché son opacité et le renforcement de l’« hyper-présidentialisation ». Consulter à plusieurs n’est pas décider à plusieurs.

Les pièges à éviter

• Ne promettez pas que 7 décident toujours plus vite qu’un seul : promettez qu’aucune absence isolée ne bloque la décision.
• Ne faites pas porter à un homme seul les morts de la canicule de 2003 : la commission d’enquête accuse d’abord le cloisonnement des administrations. Votre argument vise le système, pas la personne.
• Ne présentez pas le président annuel comme un chef de crise : il n’a ni pouvoir propre ni voix prépondérante (Titre II, article 3).
• Ne dites pas que l’état de crise permet de suspendre les votations : il l’interdit, sauf impossibilité matérielle constatée par les Soixante-dix-sept aux deux tiers, pour 15 jours au plus, renouvelables, sous le contrôle de la Cour de garantie démocratique dans les 48 heures (Titre II, article 11).
• Ne dites pas que l’Égide remplace un vice-président absent : tant qu’il siège, elle le seconde, sans voter ni recevoir de délégation ; elle ne peut siéger à sa place que s’il est empêché ou si son siège est vacant, et avec l’accord unanime des autres vice-présidents (Titre II, article 4).
• Ne présentez pas la Suisse comme notre modèle exact : son Conseil fédéral est élu par le Parlement et réunit des partis rivaux.
• Ne dites pas que le président suisse n’a aucun pouvoir : en cas d’urgence, il peut décider seul, sous réserve de ratification (loi sur l’organisation du gouvernement et de l’administration, article 26). C’est précisément ce que nous refusons.