Le conseil de défense L’article 15 de la Constitution de 1958 fait du président de la République le chef des armées et lui confie la présidence des conseils et comités supérieurs de la défense nationale. Rien de plus naturel : on ne délibère pas d’une frappe nucléaire en place publique.
Un simple décret du 24 décembre 2009 a pourtant élargi ce conseil, rebaptisé « de défense et de sécurité nationale », à la planification des réponses aux crises majeures, à la sécurité économique et énergétique, à la sécurité intérieure.
La porte était ouverte ; un virus l’a franchie. Le 16 mars 2020, le président répète 6 fois « Nous sommes en guerre », et la métaphore devient une procédure.
Le conseil de défense sanitaire se réunit chaque semaine, parfois davantage : une cinquantaine de réunions du conseil de défense, toutes formations confondues, entre janvier et la mi-novembre 2020, du jamais-vu sous la Cinquième République.
Confinements, couvre-feux, fermetures s’y arrêtent entre le président, le Premier ministre, une poignée de ministres et quelques experts ; le Conseil des ministres enregistre, le Parlement commente.
Et ce qui s’y dit relève du secret de la défense nationale : une étude publiée par le Conseil constitutionnel l’admet sans détour, des attributions touchant la sécurité nationale impliquent un secret des délibérations qui est le secret défense. La critique est venue des deux rives.
Le 22 septembre 2020, devant la commission d’enquête du Sénat, l’ancien ministre de la Santé Xavier Bertrand lance que le conseil de défense est « en train de remplacer le conseil des ministres » ; le 31 octobre, dans le Journal du dimanche, Jean-Luc Mélenchon écrit que « même le conseil des ministres a été écarté de la décision ».
Le format a d’ailleurs précédé l’épidémie : dès mai 2019, un « conseil de défense écologique » scellait le sort d’un projet de mine d’or en Guyane. Soyons justes.
Une crise impose parfois de décider vite, et à peu ; le secret protège aussi des informations réellement sensibles ; et le juge n’a pas été absent, puisque le Conseil d’État a jugé en urgence 647 recours liés à l’épidémie en un an et suspendu ou fait corriger des mesures dans 51 cas.
Mais le juge voit le décret, jamais la délibération ; le citoyen voit l’allocution, jamais les options écartées.
Quand on ignore qui a proposé, qui s’est opposé et sur quelles données, la responsabilité se dissout dans le secret, et le vocabulaire militaire achève le travail : il change une question de santé publique en affaire d’état-major, et l’objection en indiscipline. Le #PIC renverse la charge.
Dans sa Constitution, l’exécutif est un collège de sept dont chaque décision « devient la décision de tous », avec une responsabilité solidaire, notamment pour « mensonge au peuple » ; un Collège de 77 citoyens surveille ce Conseil et, en temps de crise, exerce sur toutes les mesures un contrôle permanent et peut y mettre fin à tout moment.
Son Protocole pose la règle en une phrase : « une décision dont il n’existe aucune trace écrite n’est pas une décision ».
Au citoyen, un réflexe : quand une mesure civile vous est annoncée comme prise « en conseil de défense », demandez qui y siégeait, ce qui a été écarté, et quand le compte rendu sera publié.
Pour aller plus loin
Le gouvernement de crise a une théorie, et elle est plus exigeante que ceux qui s’en réclament.
En 1948, le politiste américain Clinton Rossiter publie Constitutional Dictatorship : il y compare Rome, Weimar, la Troisième République, la Grande-Bretagne et les États-Unis en guerre, et en tire 11 critères.
Le deuxième vient de Rome, où, note-t-il, « aucun dictateur ne fut jamais nommé par un autre dictateur » (notre traduction) : la décision d’instituer une dictature constitutionnelle « ne devrait jamais être entre les mains de l’homme ou des hommes qui constitueront le dictateur » (notre traduction).
Le neuvième en est le miroir : la décision d’y mettre fin ne leur appartient pas davantage. Et Rossiter ajoute que l’histoire de Cincinnatus « devrait être une lecture obligatoire pour tous les responsables engagés dans le gouvernement de crise moderne » (notre traduction).
Le même livre se clôt pourtant sur une phrase qui glace : « aucun sacrifice n’est trop grand pour notre démocratie, et moins que tout autre le sacrifice temporaire de la démocratie elle-même » (notre traduction).
Le théoricien des garde-fous en était aussi l’apologiste : toute la difficulté de l’état d’exception tient dans cette ambivalence.
Mesuré à ces critères, le conseil de défense de 2020 pose un problème que le droit n’a pas vu, parce qu’il ne relève pas du droit mais de l’usage.
Le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale le rappelle : « dans l’esprit de la constitution de 1958 », ces conseils permettaient au chef de l’État et au Premier ministre de débattre « avec les ministres régaliens » de la politique de défense.
Depuis 2009, ce conseil unique est aussi compétent pour la sécurité intérieure et la réponse aux crises.
L’état d’urgence sanitaire, lui, a été voté par le Parlement le 23 mars 2020 et prorogé par la loi ; c’est à l’intérieur de ce cadre que le conseil de défense a choisi les mesures.
Or ce conseil est convoqué par celui qui le préside, délibère sans témoin et ne s’arrête que lorsqu’il le décide : l’auto-désignation que Rossiter proscrivait n’y est pas une faute de procédure, c’est une habitude de fonctionnement.
Le rapport de la commission d’enquête du Sénat, déposé le 8 décembre 2020, en livre un détail révélateur : une décision aussi technique que la levée, le 1er mars 2020, du dispositif d’accueil médicalisé des voyageurs dans les aéroports résulte d’« un arbitrage en conseil de défense ».
La meilleure objection est venue du Conseil d’État lui-même. Son étude annuelle de 2021, consacrée aux états d’urgence, constate que « les crises majeures donnent lieu à des modalités de pilotage très centralisées, au sommet de l’État », et, loin de s’en indigner, propose de l’organiser.
Une épidémie ne se gère pas en assemblée générale ; un collège nombreux délibère moins vite qu’un cercle restreint. L’objection est juste sur la vitesse, et elle ne répond pas à la question.
La même étude écrit que, sur le long terme, l’usage de l’état d’urgence « est délétère » : il « déstabilise le fonctionnement ordinaire des institutions, en bouleversant le rôle du Parlement ».
Décider vite n’exige ni de décider seul, ni de décider en secret, ni de décider soi-même quand l’urgence finit. C’est exactement la ligne que traçait Rossiter.
La comparaison étrangère montre que l’opacité n’était pas une fatalité, et elle montre aussi les limites de la notion.
Au Royaume-Uni, le groupe consultatif scientifique pour les situations d’urgence, le SAGE, a publié ses comptes rendus ; ceux de ses deux réunions de janvier 2020 étaient en ligne le 26 juin 2020.
Mais ce qui était publié, c’étaient les avis, non la délibération ministérielle : la transparence britannique ne s’est pas étendue au lieu où l’on tranche.
Le conseil de défense a d’ailleurs sa légitimité, que le #PIC ne conteste pas : le secret de la défense protège réellement l’arme nucléaire et le renseignement.
La critique porte sur son extension aux affaires civiles, et la Constitution d’urgence la tranche : une information relative à une décision sanitaire, économique ou sociale ne peut être classifiée « du seul fait qu’elle a été examinée dans une instance de défense ou de sécurité » (Titre XI, article 4).
La Constitution d’urgence du #PIC inscrit dans le texte les critères que Rossiter laissait à la vertu des gouvernants.
« L’état de crise n’est jamais déclaré par une seule personne » : le Conseil des Sept le déclare collégialement, et la déclaration est nulle si le Collège des Soixante-dix-sept ne la ratifie pas dans un bref délai (Constitution d’urgence, Titre II, article 10).
L’état de crise ne peut dépasser 30 jours, sa prolongation suppose un vote exprès, puis, au-delà d’un délai, le référendum ; et « le silence vaut extinction » (Constitution d’urgence, Titre II, article 12).
Le même article ferme la porte par où l’exception s’installe : « nul régime d’exception ne peut être institué hors du présent Titre », et une mesure de crise ne passe dans la loi ordinaire qu’avec l’approbation du peuple par référendum.
Enfin, le vote de chacun des Sept figure au procès-verbal, transmis sans délai aux Soixante-dix-sept (Titre II, article 4) : le cercle restreint délibère encore à huis clos, mais plus sans témoin.
C’est la Charte de Cincinnatus : celui qui exerce les pouvoirs de crise n’est ni celui qui les ouvre, ni celui qui les ferme.
Reste une question que nous ne tenons pas pour close : pendant la transition, les Soixante-dix-sept sont cooptés par le mouvement, et un contrôleur choisi par ses pairs peut devenir un club.
Le texte prévoit ensuite nomination citoyenne et tirage au sort ; l’épreuve dira si cela suffit.
Références utiles
Les ouvrages, les études et les documents sur lesquels reposent cette entrée et sa démonstration, avec leurs sources. Pour vérifier, approfondir, et aller lire par vous-même.
Clinton L. Rossiter, Constitutional Dictatorship. Crisis Government in the Modern Democracies, Princeton University Press, 1948, chapitre XIX, « Constitutional Dictatorship: The Forms, the Dangers, the Criteria, the Future » : « the decision to institute a constitutional dictatorship should never be in the hands of the man or men who will constitute the dictator » ; « The story of Cincinnatus should be required reading for all officials active in modern crisis government. » ; « No sacrifice is too great for our democracy, least of all the temporary sacrifice of democracy itself. » (la décision d’instituer une dictature constitutionnelle ne devrait jamais être entre les mains de l’homme ou des hommes qui constitueront le dictateur […] L’histoire de Cincinnatus devrait être une lecture obligatoire pour tous les responsables engagés dans le gouvernement de crise moderne. […] Aucun sacrifice n’est trop grand pour notre démocratie, et moins que tout autre le sacrifice temporaire de la démocratie elle-même ; notre traduction). consulter la source
Constitution du 4 octobre 1958, article 15 : « Le Président de la République est le chef des armées. Il préside les conseils et les comités supérieurs de la défense nationale. ». consulter la source
Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale, « Assurer le secrétariat du conseil de défense et de sécurité nationale » : « Dans l’esprit de la constitution de 1958, les conseils de défense permettaient au Chef de l’Etat et au Premier ministre de débattre avec les ministres régaliens des grandes orientations de la politique de défense et d’arrêter les décisions en matière de direction générale et militaire de la défense. ». consulter la source
Sénat, commission d’enquête pour l’évaluation des politiques publiques face aux grandes pandémies, « Santé publique : pour un nouveau départ. Leçons de l’épidémie de covid-19 », rapport n° 199 (2020-2021), tome I, 8 décembre 2020 : « Le 1er mars 2020, le dispositif d’accueil médicalisé est levé à la suite d’un arbitrage en conseil de défense ». consulter la source
Conseil d’État, étude annuelle 2021, Les états d’urgence : la démocratie sous contraintes, La Documentation française, 2021 (présentation) : « Sur le long terme, son usage est délétère : il déstabilise le fonctionnement ordinaire des institutions, en bouleversant le rôle du Parlement et des institutions territoriales, banalise le risque, restreint les libertés de façon excessive et altère, à terme, la cohésion sociale. » ; « Les crises majeures donnent lieu à des modalités de pilotage très centralisées, au sommet de l’Etat ». consulter la source
Gouvernement britannique, « SAGE meetings, January 2020 », GOV.UK, publié le 26 juin 2020 : « Minutes and papers from the Scientific Advisory Group for Emergencies (SAGE) meetings held in January 2020. » (Comptes rendus et documents des réunions du groupe consultatif scientifique pour les situations d’urgence tenues en janvier 2020 ; notre traduction). consulter la source
#PIC, Constitution d’urgence, Titre II, article 10 : « L’état de crise n’est jamais déclaré par une seule personne. Il est déclaré par le Conseil des Sept statuant collégialement, et ne prend effet qu’après ratification par le Collège du Contrôle démocratique des Soixante-dix-sept. À défaut de cette ratification dans un délai bref fixé par la loi organique, la déclaration est nulle. ». consulter la source
Version 1 du 25 septembre 2026 — première publication. Le 25 septembre 2026 : ajout de la démonstration « Pour aller plus loin » et des « Références utiles ». Les versions antérieures de cette entrée seront accessibles ici dès la première modification. Le 26 septembre 2026 : démonstration et références révisées et contre-vérifiées.
Le versant lumineux, dans l’Abécédaire : La séparation des pouvoirs · L’état d’exception
La riposte, dans l’Autodéfense : « Sept vice-présidents, c’est l’impuissance »
La parade : Constitution, titre II, article 4 · Constitution, titre II, article 6 · Constitution, titre II, article 12
Du même tonneau, dans le Lexique : Le secret-défense · L’état d’urgence permanent · L’hubris · Le technocratisme · L’expertocratie
L’antidote, ce que le #PIC y oppose : l’Université populaire de l’intelligence collective, où l’on apprend à délibérer à froid
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