Pour aller plus loin

Toute la doctrine libérale de l’exception tient dans une incise.

Au livre XII de De l’esprit des lois (1748), dans un chapitre intitulé « Comment on suspend l’usage de la liberté, dans la république », Montesquieu examine les lois que Rome et Athènes votaient contre un seul citoyen, et concède : « il y a des cas où il faut mettre, pour un moment, un voile sur la liberté, comme l’on cache les statues des dieux ».

L’image est belle ; l’incise porte tout : pour un moment. On voile une statue, on ne la déménage pas. 2 siècles plus tard, en 1940, Walter Benjamin écrit dans la thèse VIII de Sur le concept d’histoire que « la tradition des opprimés nous enseigne que l’“état d’exception” dans lequel nous vivons est la règle » (Ausnahmezustand dans l’original ; trad. IA).

Entre les deux phrases tient toute l’histoire de la notion : le moment est devenu un régime, et le voile une décoration intérieure. Le 22 décembre 2015, le Conseil constitutionnel rappelle que l’état d’urgence doit, au-delà de 12 jours, être prorogé par une loi qui en fixe la durée, et que « cette durée ne saurait être excessive au regard du péril imminent ».

Il y eut 6 lois de prorogation.

L’histoire de la loi de 1955 est celle d’une arme qui change de cible, puis de main.

Elle est votée contre l’insurrection algérienne. 6 ans plus tard, après le putsch des généraux d’avril 1961, elle sert contre les partisans de l’Algérie française, et c’est en invoquant le décret du 23 avril 1961, pris au moment du putsch, que le préfet de police interdit la manifestation contre l’OAS qui s’achève, le 8 février 1962, au métro Charonne.

En novembre 2005, déclarée contre des émeutes urbaines, elle sert surtout à prononcer des couvre-feux.

En novembre 2015, déclarée contre le terrorisme, elle frappe des militants écologistes à la veille de la COP21 ; le 11 décembre, le Conseil d’État admet que les dispositions de la loi, « de par leur lettre même, n’établissent pas de lien entre la nature du péril imminent […] et la nature de la menace pour la sécurité et l’ordre publics susceptible de justifier une mesure d’assignation à résidence ». 2 mois plus tard, la Commission nationale consultative des droits de l’homme relève, dans la synthèse de son avis, « des détournements de l’état d’urgence, sans lien avec la lutte contre le terrorisme, pour entraver des manifestations d’écologistes, de syndicalistes, et pour lutter contre l’immigration clandestine ».

Moralité : qui réclame l’exception contre l’ennemi du jour ne choisit pas l’ennemi du lendemain. Ceux qui la réclament aujourd’hui contre les désordres qui accompagnent les blocages de lycées feraient bien de relire la liste.

La meilleure objection mérite sa forme la plus forte : quand des policiers sont blessés et que des violences éclatent aux portes des lycées, l’ordre public n’est pas un caprice, et refuser l’exception reviendrait à désarmer l’État. Ce sont les gardiens eux-mêmes qui la tranchent.

Dans le dossier de presse de son étude annuelle de 2021, le Conseil d’État pose la règle : « Le recours à l’état d’urgence n’est pertinent que si aucun instrument de droit commun, qu’il soit opérationnel ou juridique, ne permet d’affronter la crise. » Il le dit utile pour des « crises majeures, temporaires », mais ajoute qu’« à mesure que le temps passe, les effets négatifs que génère son utilisation dépassent ses avantages ».

Le contrôle parlementaire de 2016 l’avait constaté sur pièces. En janvier 2016, 2 mois après la déclaration, le président de la commission des lois de l’Assemblée nationale, Jean-Jacques Urvoas, rend compte des déplacements de sa mission : les principales cibles ont été traitées, et l’effet de surprise est « largement estompé ».

Il conclut : « L’essentiel de l’intérêt que l’on pouvait attendre des mesures dérogatoires me semble à présent derrière nous. » L’état d’urgence durera encore 21 mois, et le bilan définitif du ministère de l’Intérieur confirmera le diagnostic : l’écrasante majorité des perquisitions, 4 sur 5, a eu lieu avant le 25 mai 2016.

L’objection n’est donc pas fausse, elle est datée : l’efficacité de l’exception se concentre dans ses premiers jours, son coût pour les libertés reste constant. Loin de plaider pour l’état d’urgence, elle plaide pour une horloge courte.

Reste la pente, et elle a été décrite avant nous. En 1921, Carl Schmitt distinguait la dictature qui suspend le droit pour le rétablir de celle qui le suspend pour en fonder un autre : ce sont les deux dictatures de l’Abécédaire, et le XXe siècle a montré comment l’une glisse vers l’autre.

Le cas turc en donne la version contemporaine, documentée par l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe.

Son rapport final sur le référendum du 16 avril 2017 rappelle que l’état d’urgence, déclaré le 21 juillet 2016, a été suivi d’arrestations massives et de « dismissals of over 150,000 civil servants » (révocations de plus de 150 000 fonctionnaires ; trad. IA), et reprend la conclusion de sa déclaration préliminaire : « Under the state of emergency put in place after the July 2016 failed coup attempt, fundamental freedoms essential to a genuinely democratic process were curtailed. » (Sous l’état d’urgence instauré après la tentative de coup d’État manquée de juillet 2016, les libertés fondamentales essentielles à un processus véritablement démocratique ont été restreintes ; trad. IA.) C’est dans ces conditions qu’un pays a changé de régime, par un vote.

Le Conseil d’État, en 2021, a trouvé la formule juste pour les 2 états d’urgence français : leur dénominateur commun est « de renverser l’ordre des principes et des exceptions ».

Puis, au sujet des mesures d’exception versées dans le droit commun, il ajoute avec une franchise désarmante : « Mais l’État de droit n’est pas un corpus figé. » Il précise aussitôt que « l’enjeu essentiel reste celui des limites à ne pas franchir », et en confie la garde à des garde-fous procéduraux et à des contre-pouvoirs effectifs. Précisément : lesquels, et qui les tient ?

Le point le plus sensible est électoral, et c’est là que la vigilance doit être la plus froide.

L’article 4 de la loi de 1955 contient une sagesse qu’on oublie : « La loi portant prorogation de l’état d’urgence est caduque à l’issue d’un délai de quinze jours francs suivant la date de démission du Gouvernement ou de dissolution de l’Assemblée nationale. » En principe, l’exception ne survit pas au gouvernement qui l’a obtenue.

En décembre 2016, le projet de loi de prorogation écarte cette règle pour les démissions qui suivent la présidentielle et les législatives ; le Conseil d’État l’admet, l’estimant « justifiée par ce contexte institutionnel particulier », dès lors que le nouveau gouvernement pourrait y mettre fin à tout moment.

En mars 2020, l’article 19 de la loi d’urgence sanitaire reporte le second tour des municipales et prévoit, si la situation l’exige, la prolongation des mandats « pour une durée fixée par la loi » ; le 17 juin 2020, le Conseil constitutionnel valide le report, justifié par « un motif impérieux d’intérêt général », en rappelant que les électeurs doivent être appelés aux urnes « selon une périodicité raisonnable ».

Raisonnable : le mot protège, il ne chiffre rien. Et quand la loi d’exception ne suffit plus, il reste l’exception sans loi. Le 14 mai 2024, en Nouvelle-Calédonie, le Premier ministre interrompt l’accès à un réseau social au nom de « circonstances exceptionnelles », sans recourir aux pouvoirs de l’état d’urgence, déclaré le lendemain sur le territoire.

Le 1er avril 2025, le Conseil d’État annule la décision, parce qu’elle procédait à « une interruption totale du service pour une durée indéterminée », mais il en admet le principe : l’administration peut recourir à une telle mesure si elle est « indispensable pour répondre aux nécessités du moment ». La brèche a sa propre brèche.

La même communication de janvier 2016 contient un aveu plus large, qu’on cite rarement : « le plan Vigipirate est activé, sous des formes diverses, depuis les attentats commis dans la station de RER Saint-Michel en juillet 1995 ». Une génération entière de Français n’a jamais vécu hors du plan Vigipirate. Ailleurs, la permanence est simplement administrative.

Le 14 novembre 1979, pendant la crise des otages, le président des États-Unis déclare une urgence nationale à l’égard de l’Iran.

La loi américaine de 1976 exige qu’une urgence soit renouvelée chaque année ; elle l’a été, sans interruption, jusqu’à la notification publiée en novembre 2025, au motif que les relations avec l’Iran « ne se sont pas encore normalisées » (trad. IA). 46 ans d’urgence : le formulaire a traversé 8 présidents et survécu à celui qui l’avait signé le premier.

La notion a ses limites, et il faut les dire. Au sens strict, l’état d’urgence français n’a pas été permanent : il a pris fin en 2017, les régimes sanitaires en 2022, chaque prorogation a été votée et contrôlée, et le Conseil constitutionnel a censuré aussi bien la copie des données saisies en perquisition (19 février 2016) que l’interdiction de séjour héritée de 1955 (9 juin 2017).

Parler de permanence peut faire oublier que le vrai mécanisme est ailleurs, dans le transfert : ce qui sort de l’exception par la porte rentre dans le droit commun par la fenêtre, avec l’onction d’une loi ordinaire. Et la peur d’une bascule, légitime, a son propre piège : qui voit un coup d’État dans chaque décret finit par ne plus être cru le jour où il faudrait l’être.

Le #PIC ne prête à personne le projet de confisquer le pouvoir. Il constate que les outils existent, qu’ils ont servi au-delà de leur objet, et que la seule garantie qui vaille n’est pas la vertu de celui qui les tient, mais la structure qui l’oblige à les rendre.

Reste le pari du pire : réclamer l’exception pour hâter l’heure de l’affrontement. Il oublie une règle que tout stratège apprend avant les autres : ne jamais laisser l’adversaire choisir le terrain, l’heure et l’arbitre. Or l’état d’urgence, c’est exactement cela.

Le terrain : la rue, que le préfet interdit. L’heure : celle du couvre-feu. L’arbitre : le ministre qui assigne, et le juge qui statue après coup.

L’affrontement n’est pas la méthode du #PIC ; et sous ce régime, qui le provoque a déjà perdu. Le #PIC a fait le choix inverse, que l’Abécédaire résume à l’entrée « La stratégie » : gagner la seule élection qui donne accès au sommet, pour rendre la décision au peuple par référendum. Son terrain, l’isoloir, aucun préfet ne peut l’interdire ; sa date, la Constitution l’encadre elle-même.

Le #PIC a voulu fermer la porte et la fenêtre.

Dans sa Constitution d’urgence, l’état de crise ne peut être déclaré que si le fonctionnement régulier des pouvoirs publics est interrompu ; il ne l’est jamais par une seule personne, mais par le Conseil des Sept à la majorité de 5 voix, et la déclaration est nulle sans la ratification des Soixante-dix-sept dans les 48 heures ; tout électeur peut saisir la Cour de garantie démocratique, qui statue en 8 jours sur la réunion des conditions.

Les pouvoirs de crise ne peuvent suspendre ni la Constitution ni les cercles de la souveraineté, ni interrompre le droit de référendum, ni modifier la loi électorale ou la durée des mandats ; un scrutin en cours ne peut être suspendu que si l’impossibilité matérielle de voter est constatée aux deux tiers des Soixante-dix-sept, pour 15 jours au plus, renouvelables dans les mêmes formes, sous le contrôle de la Cour saisie par tout électeur, qui statue en 48 heures ; il a lieu au plus tard 15 jours après la fin de l’impossibilité, et les mandats ne sont prorogés que jusque-là.

C’est la seule pause de l’horloge. Chacune des mesures de crise a son juge, qui statue en 48 heures. L’horloge est écrite dans le texte : 30 jours au plus, des prolongations aux deux tiers des Soixante-dix-sept, et, au-delà du 60e jour, rien sans le peuple ; une nouvelle déclaration dans les 3 mois se compte depuis la première, ce qui ferme la porte à la crise en accordéon.

Nul régime d’exception ne peut être institué hors de ce Titre ; une mesure de crise ne passe dans la loi ordinaire qu’avec l’approbation du peuple (Titre II, article 12), et toute loi temporaire revient devant lui à sa 3e prorogation ou à sa pérennisation (Titre I, article 7, 8°).

Le droit de manifester, enfin, n’est plus à la merci d’un simple arrêté : l’interdiction revient au juge, ou, dans l’urgence, à l’autorité de police sous son contrôle immédiat ; aucune interdiction ne peut viser « un territoire, une durée ou une catégorie de manifestations indéterminés », et nul n’en est privé individuellement sinon par un juge.

Reste une brèche, à titre d’hypothèse : une loi ordinaire pourrait créer d’emblée, sans crise déclarée ni terme, des pouvoirs de police qui ont l’esprit de l’exception sans en porter le nom ; contre elle, il y a le référendum abrogatoire, encore faut-il que l’Agora citoyenne s’en saisisse. C’est la leçon romaine de la dictature bornée, que l’Abécédaire développe à l’entrée « l’état d’exception », traduite en procédure.

Montesquieu voulait qu’on voile la liberté pour un moment ; la Charte de Cincinnatus ajoute ce qu’il avait omis : qui ôte le voile, et à quelle heure.