Pour aller plus loin

La querelle est plus ancienne que l’Europe communautaire. En 1899, dans Völkerrecht und Landesrecht, Heinrich Triepel pose le dualisme : droit international et droit interne sont 2 ordres distincts, et un traité n’agit sur le citoyen qu’une fois transformé par un acte national.

Hans Kelsen lui oppose dès 1920, dans Das Problem der Souveränität, le monisme : un seul ordre juridique, que le juriste peut coiffer du droit international, ce que Kelsen tenait pour la voie de la paix.

Kant avait tracé en 1795 une troisième voie, oubliée : dans son Projet de paix perpétuelle, « il faut que le droit des gens soit fondé sur une fédération d’États libres », une « fédération de peuples, qui ne formeraient pas cependant un seul et même État ».

Coopérer sans se dissoudre : c’est précisément ce que la construction européenne a choisi de ne pas être.

Le 15 juillet 1964, l’arrêt Costa contre ENEL ne se contente pas d’affirmer la primauté ; il en donne la raison.

Le transfert consenti par les États « entraîne donc une limitation définitive de leurs droits souverains contre laquelle ne saurait prévaloir un acte unilatéral ultérieur incompatible avec la notion de Communauté ». Le mot qui compte est « définitive ».

Les traités fondateurs ne prévoyaient d’ailleurs aucune sortie : le Service de recherche du Parlement européen rappelle en 2020 que leurs rédacteurs « considéraient le processus d’intégration européenne irréversible ».

Il a fallu attendre Lisbonne pour lire, à l’article 50 du traité sur l’Union européenne, que « tout État membre peut décider, conformément à ses règles constitutionnelles, de se retirer de l’Union ».

Or ce traité de Lisbonne est aussi celui qui fut ratifié par voie parlementaire en février 2008, 3 ans après que le peuple eut rejeté le traité constitutionnel, le 29 mai 2005, par 15 449 508 voix contre 12 808 270.

Le référendum confisqué n’est pas une figure de style : c’est une date.

Les juges nationaux n’ont jamais accepté la primauté sans condition.

Le Conseil d’État juge, dans l’arrêt Sarran du 30 octobre 1998, que « la suprématie ainsi conférée aux engagements internationaux ne s’applique pas, dans l’ordre interne, aux dispositions de nature constitutionnelle ».

Le Conseil constitutionnel ajoute le 27 juillet 2006 qu’une directive ne saurait aller « à l’encontre d’une règle ou d’un principe inhérent à l’identité constitutionnelle de la France, sauf à ce que le constituant y ait consenti », et nomme le 15 octobre 2021 le premier de ces principes : « l’interdiction de déléguer à des personnes privées des compétences de police administrative générale inhérentes à l’exercice de la “force publique” nécessaire à la garantie des droits ».

À Karlsruhe, le 5 mai 2020, la Cour constitutionnelle fédérale juge qu’un arrêt de la Cour de justice sur les rachats de dette de la Banque centrale européenne a été rendu ultra vires, hors de ses compétences.

La primauté est absolue à Luxembourg, conditionnelle dans les capitales : le dernier mot n’appartient donc à personne, ce qui revient à dire qu’il appartient aux juges, et jamais aux peuples.

L’objection la plus forte mérite d’être exposée loyalement.

La primauté protège aussi les citoyens contre leurs propres gouvernements : le 7 octobre 2021, le Tribunal constitutionnel polonais, dont la composition était elle-même contestée, déclare des dispositions des traités incompatibles avec la Constitution polonaise, pour soustraire au contrôle européen une réforme judiciaire que Luxembourg jugeait attentatoire à l’indépendance des juges.

La souveraineté servait alors un exécutif contre ses tribunaux. L’objection prouve pourtant moins qu’elle ne prétend : elle montre le danger d’une souveraineté captée par un gouvernement, non celui d’une souveraineté exercée par le peuple.

Les droits ne se protègent pas par l’éloignement de la norme, mais par un socle que personne ne peut toucher.

C’est le rôle du noyau intangible, qui soustrait à toute révision, référendum compris, « la dignité de la personne humaine » et l’égalité des citoyens devant la loi « sans distinction d’origine, de race ou de religion ».

Le #PIC tire de cette histoire une règle de procédure, non un slogan.

Toute « ratification ou modification d’un traité emportant transfert, délégation ou partage de compétence à une organisation supranationale ou internationale » passe obligatoirement par le peuple (Constitution d’urgence, Titre I, article 7).

Et la compétence ne s’élève qu’en dernier recours : elle « ne remonte à un échelon supérieur que si l’échelon inférieur ne peut manifestement l’assumer, et par décision expresse de celui-ci » (Constitution d’urgence, Titre VII, article premier).

L’Europe devient le dernier étage d’un édifice construit par le bas, non la clef de voûte d’un édifice construit par le haut.

Ce que le peuple a consenti, lui seul le reprend : la dénonciation d’un tel traité, comme le retrait d’une communauté supranationale, lui est soumise au même titre que l’entrée (même article, 2° et 3°, ce dernier restant une disposition discutée).

Reste une limite que nous ne cachons pas : un prêt révocable n’est pas un prêt gratuit.

Entre le référendum britannique du 23 juin 2016 et la sortie effective du 31 janvier 2020, il s’est écoulé plus de 3 ans et demi de négociations ; reprendre une compétence coûte, et le peuple doit le savoir avant de voter.

L’objection des alliances appelle donc une réponse sérieuse. Mais le principe tient en une phrase : le droit international n’est pas l’adversaire de la démocratie ; l’irréversibilité l’est.