La dualité de juridiction Contre votre voisin ou contre l’administration, vous n’allez pas devant le même juge : la France connaît 2 ordres de juridiction : l’ordre judiciaire, coiffé par la Cour de cassation, pour les litiges entre particuliers et les infractions pénales ; l’ordre administratif, coiffé par le Conseil d’État, pour les litiges entre les citoyens et l’administration.
Cette singularité naît d’une méfiance révolutionnaire envers les juges : la loi des 16-24 août 1790 interdit aux tribunaux judiciaires de troubler l’action de l’administration.
Le Conseil d’État, né en 1799, fut d’abord conseiller du gouvernement avant de devenir juge. Ce cumul, conseiller et juger à la fois, soulève une question d’impartialité objective, portée jusque devant la Cour européenne des droits de l’homme.
Le #PIC reconnaît la protection réelle qu’offre le juge administratif : il veut non l’abolir, mais le refonder sur le modèle de la Cour de garantie démocratique, avec une séparation nette des fonctions, une indépendance garantie à l’égard de l’administration et une participation citoyenne sur le modèle échevinal.
Le citoyen n’est protégé que par un juge indépendant de la puissance qu’il conteste.
Pour répondre à ceux qui vous l’objectent, voyez l’Autodéfense : « Vous supprimez le Conseil d’État ».
Pour aller plus loin
On présente volontiers la juridiction administrative comme une invention révolutionnaire. Tocqueville a montré qu’elle était un héritage.
Dans L’Ancien Régime et la Révolution (1856), il observe que le roi, ne pouvant ni révoquer ni déplacer des juges devenus trop indépendants, avait pris l’habitude de leur soustraire les affaires qui touchaient son pouvoir, pour les confier à « une espèce de tribunal plus dépendant, qui présentait à ses sujets quelque apparence de la justice, sans lui en faire craindre la réalité ».
La Révolution ne rompt pas avec ce réflexe : elle le codifie.
L’article 13 de la loi des 16 et 24 août 1790 interdit aux juges, « à peine de forfaiture », de « troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs », et le décret du 16 fructidor an III y revient, faute d’avoir été obéi.
Longtemps, c’est le ministre lui-même qui tranche les litiges de son administration ; il faut attendre la loi du 24 mai 1872 pour que le Conseil d’État juge en son nom propre, et l’arrêt Cadot de 1889 pour que le citoyen puisse le saisir directement.
Entre-temps, le Tribunal des conflits a tiré de cette séparation un droit à part : dans l’arrêt Blanco du 8 février 1873, la responsabilité de l’État « ne peut être régie par les principes qui sont établis dans le Code civil ». Un juge distinct a produit un droit distinct.
La meilleure objection est anglaise. Albert Venn Dicey, dans son Introduction to the Study of the Law of the Constitution (1885), voyait dans le droit administratif français l’exact contraire du rule of law : un privilège de juridiction offert à l’État, quand l’Angleterre soumettait le fonctionnaire au juge ordinaire, comme n’importe quel sujet.
La réplique française mérite d’être exposée loyalement : le juge administratif a construit, arrêt après arrêt, l’essentiel des garanties du citoyen face à la puissance publique, et sa spécialisation lui permet d’annuler des décrets qu’un juge civil n’oserait pas toucher.
Le Conseil constitutionnel en a tiré en 1987 un principe fondamental reconnu par les lois de la République, rattaché à « la conception française de la séparation des pouvoirs ».
Tranchons : la spécialisation n’est pas en cause, le recrutement l’est. Ce n’est pas l’existence d’un juge de l’administration qui pose problème, c’est qu’il sorte du même corps que ceux qui conseillent l’administration et la dirigent.
Strasbourg l’a dit sans détour, mais pas pour la France. Dans l’arrêt Procola c.
Luxembourg du 28 septembre 1995, la Cour européenne des droits de l’homme juge que « le seul fait que certaines personnes exercent successivement, à propos des mêmes décisions, les deux types de fonctions » suffit à mettre en cause l’impartialité structurelle du Conseil d’État luxembourgeois.
Le Luxembourg en tire la conséquence : dès le 1er janvier 1997, son Conseil d’État perd toute fonction juridictionnelle au profit d’un tribunal administratif et d’une Cour administrative.
La France, elle, a plaidé et obtenu gain de cause sur le principe. Dans l’arrêt Sacilor-Lormines c.
France du 9 novembre 2006, la Cour dit à l’unanimité que le cumul des attributions n’emporte pas, en l’espèce, de violation ; mais elle condamne la France, par 4 voix contre 3, parce qu’un conseiller d’État ayant siégé dans l’affaire avait été nommé un mois plus tard secrétaire général d’un ministère.
La réponse française fut réglementaire : un décret du 6 mars 2008 codifie la règle selon laquelle un membre ne juge pas un acte qu’il a examiné en formation consultative. On a déplacé des personnes ; on n’a pas séparé des fonctions.
La notion a ses limites, et il faut les nommer. La dualité fabrique un labyrinthe : le citoyen doit deviner son juge, et un Tribunal des conflits existe pour arbitrer les hésitations des juges eux-mêmes.
Mais l’unification n’est pas une panacée : un juge unique peut être aussi docile qu’un juge spécial, et l’impartialité ne se décrète pas par organigramme.
Surtout, Strasbourg n’exige pas ce que le #PIC propose ; aller au-delà de la jurisprudence européenne est un choix politique, qui doit être défendu comme tel et non déguisé en obligation juridique.
Ce choix, la Constitution d’urgence l’assume en une phrase : « Nul ne peut juger la légalité d’une norme à l’élaboration de laquelle il a concouru » (Titre XXI, article premier). Là où le décret de 2008 organise des déports au cas par cas, elle pose un principe.
Elle confie le contentieux à des magistrats « n’étant plus issus des mêmes corps que ceux qu’ils jugent », flanqués d’un collège de citoyens tirés au sort lorsque le litige touche une liberté fondamentale, sur le modèle de l’échevinage ; et elle prévient que la séparation des ordres « cesse d’être un privilège de juridiction soustrayant l’État à ses juges » (Titre XXI, article 6).
L’exemple luxembourgeois prouve qu’un pays peut retirer le glaive à son conseiller sans que l’État s’effondre ; qu’il en aille de même dans un État de près de 70 millions d’habitants reste une hypothèse, que seule l’épreuve tranchera.
Ceux qui y voient la suppression du Conseil d’État confondent l’institution et son cumul : on garde le conseiller, on garde le juge, on cesse seulement de les faire tenir dans la même toge.
Références utiles
Les ouvrages, les études et les documents sur lesquels reposent cette entrée et sa démonstration, avec leurs sources. Pour vérifier, approfondir, et aller lire par vous-même.
Alexis de Tocqueville, L’Ancien Régime et la Révolution, Michel Lévy, 1856, livre II, chapitre IV : « Il n’y avait pas de pays en Europe où les tribunaux ordinaires dépendissent moins du gouvernement qu’en France ; mais il n’y en avait guère non plus où les tribunaux exceptionnels fussent plus en usage. » ; « une espèce de tribunal plus dépendant, qui présentait à ses sujets quelque apparence de la justice, sans lui en faire craindre la réalité ». consulter la source
Loi des 16 et 24 août 1790 sur l’organisation judiciaire, article 13 ; texte cité par Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d’État, « Dialogue entre les deux ordres de juridiction », École nationale de la magistrature, 21 juillet 2017 : « Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions. ». consulter la source
Tribunal des conflits, 8 février 1873, Blanco : « la responsabilité, qui peut incomber à l’Etat, pour les dommages causés aux particuliers par le fait des personnes qu’il emploie dans le service public, ne peut être régie par les principes qui sont établis dans le Code civil, pour les rapports de particulier à particulier ». consulter la source
Conseil constitutionnel, décision n° 86-224 DC du 23 janvier 1987, Conseil de la concurrence, considérant 15 : « conformément à la conception française de la séparation des pouvoirs, figure au nombre des “principes fondamentaux reconnus par les lois de la République” celui selon lequel, à l’exception des matières réservées par nature à l’autorité judiciaire, relève en dernier ressort de la compétence de la juridiction administrative l’annulation ou la réformation des décisions prises, dans l’exercice des prérogatives de puissance publique, par les autorités exerçant le pouvoir exécutif ». consulter la source
Cour européenne des droits de l’homme, Procola c. Luxembourg, 28 septembre 1995, requête n° 14570/89 ; sommaire de la Note d’information sur la jurisprudence de la Cour : « le seul fait que certaines personnes exercent successivement, à propos des mêmes décisions, les deux types de fonctions est de nature à mettre en cause l’impartialité structurelle du comité du contentieux du Conseil d’Etat ». consulter la source
Cour européenne des droits de l’homme, Sacilor-Lormines c. France, 9 novembre 2006, requête n° 65411/01, dispositif : « Dit, à l’unanimité, qu’il n’y a pas eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention en tant qu’il garantit le droit à un tribunal indépendant et impartial du fait du cumul en l’espèce de la compétence juridictionnelle du Conseil d’Etat avec ses attributions administratives ». consulter la source
Xavier Domino, « Droit au recours et équité du procès devant la justice administrative aujourd’hui », Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel, n° 44, juin 2014 : « le décret n° 2008-225 du 6 mars 2008 relatif à l’organisation et au fonctionnement du Conseil d’État a codifié, aux articles R. 122-21-1 et R. 122-21-2 du code de justice administrative, la pratique ancienne selon laquelle un membre du Conseil d’État ne peut participer au jugement d’une requête sur un acte dont il a eu à connaître en formation consultative ». consulter la source
#PIC, Constitution d’urgence, Titre XXI, article premier : « Nul ne peut juger la légalité d’une norme à l’élaboration de laquelle il a concouru. ». consulter la source
Version 1 du 24 septembre 2026 — première publication. Le 25 septembre 2026 : ajout de la démonstration « Pour aller plus loin » et des « Références utiles ». Les versions antérieures de cette entrée seront accessibles ici dès la première modification.
Ce que nous instituons : Constitution, titre XXI, art. 1 : la séparation de la fonction consultative et la fonction juridictionnelle · Constitution, titre XXI, art. 6 : l’unité de l’ordre juridictionnel et le règlement des conflits · Constitution, titre XXI, art. 3 : la juridiction administrative refondée
Le versant sombre, dans le Lexique du Pouvoir : L’architecture de capture systémique
La riposte, dans l’Autodéfense : « Vous supprimez le Conseil d’État »
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