Voici ce que vous pouvez répondre

Sources : #PIC, Constitution d’urgence (Titre premier, article 5 ; Titre II, article 5 ; Titre XVIII, articles 4 et 7) · Manifeste du #PIC · traité sur l’Union européenne, article 50 · Cour de justice de l’Union européenne, arrêt Wightman (2018) · Constitution du 4 octobre 1958 · Cour suprême du Royaume-Uni (2017) · Service européen pour l’action extérieure (2020). Le détail et les citations sont dans l’onglet « Références utiles ».

Pour aller plus loin

Une élection choisit une personne ; un référendum tranche une question

Une présidentielle se gagne sur un programme entier, et parfois, au second tour, contre un adversaire plus que pour un projet (voyez « Le peuple a voté, il a eu ce qu’il voulait »). Celui qui a voté pour un candidat à cause de sa politique de santé, ou pour faire barrage à l’autre, n’a pas voté la sortie de l’Union. Notre Constitution en fait une règle : « La souveraineté s’exerce d’abord par le vote sur les idées, les projets, les budgets et les orientations, avant de s’exercer sur le choix des personnes appelées à les mettre en œuvre », et « le prestige attaché à une personnalité ne saurait fonder à lui seul une délégation de pouvoir » (Titre premier, article 5).

Une sortie votée par le peuple, sur une question qui ne porte que sur elle, n’a pas cette faiblesse. Elle pèse aussi à la table des négociations : nul ne pourra soutenir que la France ne sait pas ce qu’elle veut.

La porte de service de l’arrêt Wightman

Le 10 décembre 2018, réunie en assemblée plénière, la Cour de justice de l’Union a jugé que l’article 50 permet à l’État qui a notifié son départ, tant que l’accord de retrait n’est pas entré en vigueur ou que le délai de 2 ans, « éventuellement prorogé », n’a pas expiré, « de révoquer unilatéralement, de manière univoque et inconditionnelle, cette notification par un écrit adressé au Conseil européen » (arrêt Wightman). L’affaire avait été portée devant la justice écossaise par des parlementaires qui voulaient savoir s’ils disposaient d’une troisième option : révoquer la notification et rester dans l’Union (Cour de justice, communiqué n° 191/18).

Autrement dit, une sortie n’est acquise que le jour où les traités cessent de s’appliquer. D’ici là, une lettre suffit à l’annuler. Le Conseil européen l’a rappelé au Royaume-Uni en lui accordant un nouveau délai, en avril 2019 : « the United Kingdom has a right to revoke its notification at any time » (le Royaume-Uni a le droit de révoquer sa notification à tout moment ; notre traduction) (Conseil européen, 11 avril 2019). Or la Constitution de 1958 ne réserve cette lettre à personne en particulier : un président pourrait l’écrire, sous la pression ; un successeur aussi, si le délai avait été prorogé jusqu’à la fin du mandat.

La Cour précise que l’État révoque « conformément à ses règles constitutionnelles ». Les nôtres réservent cette décision au peuple : « Ce que le peuple a décidé, lui seul peut le défaire : la notification ne peut être retirée, ni le retrait abandonné, que par le peuple, par référendum » (Titre XVIII, article 7). Aucune prorogation du délai sans lui non plus, hors une seule, de 3 mois au plus, que les Soixante-dix-sept peuvent autoriser pour lui laisser le temps de voter sur l’accord négocié. L’entrée L’article 50 de notre Abécédaire détaille ce verrou.

Les « règles constitutionnelles », ou pourquoi un président seul ne suffit pas

L’article 50 commence ainsi : « Tout État membre peut décider, conformément à ses règles constitutionnelles, de se retirer de l’Union » (traité sur l’Union européenne, article 50). Or nos règles constitutionnelles actuelles disent le contraire d’une sortie : « La République participe à l’Union européenne » (article 88-1), et le président est « le garant de l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire et du respect des traités » (article 5) (Constitution du 4 octobre 1958). Un président qui notifierait sans lever d’abord cet obstacle offrirait à ses adversaires un recours tout trouvé.

Le Royaume-Uni l’a appris. Le 24 janvier 2017, 7 mois après le référendum, sa Cour suprême a jugé, par 8 voix contre 3, qu’« an Act of Parliament is required to authorise ministers to give Notice » (une loi du Parlement est nécessaire pour autoriser les ministres à notifier ; notre traduction) (Cour suprême du Royaume-Uni). Le gouvernement disposait pourtant d’un vote populaire ; il lui a fallu, en plus, une loi.

C’est pourquoi notre seconde question porte sur « un projet de loi constitutionnelle distinct de la présente Constitution », qui « produit ses effets par lui-même, que la présente Constitution soit adoptée ou rejetée » (Titre XVIII, article 4) : adoptée par le peuple, elle lève l’obstacle à la source. Et en 1962, le Conseil constitutionnel s’est jugé incompétent pour contrôler une loi adoptée par référendum, « l’expression directe de la souveraineté nationale » (décision n° 62-20 DC). Le chemin le plus sûr est aussi le plus court (voyez « L’article 11 ne permet pas de changer de Constitution : votre plan est illégal »).

Le calendrier réel : des semaines, au plus quelques mois

Avant le scrutin, le candidat constitutionnel s’oblige devant notaire à engager la procédure « au plus tard dans les huit jours » de son entrée en fonctions, « sans qu’aucune contrainte technique, de délai ou de calendrier puisse l’en dispenser », et à démissionner si le peuple n’a pas été appelé à se prononcer dans les 365 jours, le temps des recours ne comptant pas (Titre II, article 5). La voie est celle de l’article 11, en 2 temps : un premier référendum, court, qui ouvre le processus constituant ; puis le vote sur la Constitution d’urgence et, le même jour, sur la sortie (Manifeste, partie II). Pour mesure : en 1969, 25 jours avaient séparé le décret de convocation, du 2 avril, et le vote, du 27 avril (Archives du Sénat).

Si la sortie est approuvée, la notification part au plus tard le 7e jour qui suit la proclamation des résultats (Titre XVIII, articles 4 et 7). Vient ensuite le délai que l’Union a elle-même écrit : les traités cessent de s’appliquer à l’entrée en vigueur de l’accord de retrait « ou, à défaut, deux ans après la notification ». Ce délai ne court qu’à partir de la notification, quelle que soit la méthode. Le référendum ajoute quelques mois avant la notification ; il interdit ensuite de faire traîner.

Le Brexit, ou le temps perdu après le vote

Les Britanniques ont voté le 23 juin 2016 sur une question qui ne disait pas comment sortir : « Should the United Kingdom remain a member of the European Union or leave the European Union? » (le Royaume-Uni doit-il rester membre de l’Union européenne ou quitter l’Union européenne ? ; notre traduction) (European Union Referendum Act 2015). La notification n’est partie que le 29 mars 2017, 9 mois plus tard (Cour de justice, communiqué n° 191/18), et le Royaume-Uni n’a quitté l’Union que le 31 janvier 2020 (Service européen pour l’action extérieure), après plusieurs prorogations du délai. Le temps perdu ne l’a pas été avant le vote, mais après.

Nous faisons l’inverse : les conditions de la sortie sont écrites avant le vote (Titre XVIII, articles 7 à 9), la notification suit dans la semaine, et l’accord de retrait comme celui qui fixe nos relations futures avec l’Union « ne sont conclus qu’après avoir été approuvés par le peuple, par référendum » (voyez « Regardez le Brexit : vous voulez nous infliger la même chose »).

Et si le peuple dit non ?

Alors il aura décidé, et nous l’avons écrit d’avance (Titre XVIII, article 4). S’il adopte la Constitution et refuse la sortie, la France reste dans l’Union, et « tout retrait de ces traités demeure soumis à l’article 7 du Titre I », c’est-à-dire au référendum obligatoire. S’il rejette l’une et l’autre, le président élu remet sa démission dans les 8 jours. S’il vote la sortie et rejette la Constitution, le président notifie d’abord le retrait, au plus tard le 7e jour, puis démissionne (voyez « Deux référendums le même jour : et si l’un passe et l’autre non ? »).

Un président qui sortirait sans référendum ne courrait pas ce risque. Il ferait courir au pays celui d’une sortie que le peuple n’aurait jamais votée, et qu’un autre pourrait encore défaire tant qu’elle n’est pas acquise.

Ce que nous concédons

• Un président élu sur la sortie aurait une légitimité réelle. Nous ne la disons pas nulle ; nous la disons insuffisante pour une décision de cette portée, et trop facile à défaire.
• Le référendum peut être perdu. C’est le prix de la démocratie, et nous l’acceptons d’avance.
• Qu’un président puisse ou non notifier seul sous la Constitution de 1958 se discute entre juristes : nous ne prétendons pas qu’un juge l’en empêcherait, nous disons qu’il s’exposerait à la contestation. L’usage de l’article 11 pour une loi constitutionnelle est lui-même contesté par la majorité des constitutionnalistes ; nous le reconnaissons dans « L’article 11 ne permet pas de changer de Constitution : votre plan est illégal ».
• Si le peuple vote la sortie et rejette la Constitution, le verrou repose sur la loi constitutionnelle distincte. Nos propres notes demandent si une clause réservant son abrogation au peuple lierait les pouvoirs de 1958 (Titre XVIII, article 4), et rappellent que cette loi reste à écrire et à publier avant la convocation du peuple (Titre XVIII, article 7). La question est ouverte, et nous la posons publiquement.

Les relances probables

« Le peuple a déjà voté en élisant le président. »

Il a choisi une personne, sur un programme entier ; il n’a pas tranché la question. Notre Constitution pose la règle inverse : le vote sur les projets d’abord, le choix des personnes ensuite. Voyez « Le peuple a voté, il a eu ce qu’il voulait ».

« Le Brexit a montré qu’un référendum, c’est le chaos. »

Le chaos est venu de la méthode : une question sans texte de sortie, 9 mois avant la notification, puis plusieurs prorogations. Nous écrivons les conditions avant le vote, notifions dans la semaine, et soumettons l’accord final au peuple. Voyez « Regardez le Brexit : vous voulez nous infliger la même chose ».

« Et si le peuple dit non ? »

Alors la Constitution peut s’appliquer sans la sortie, et tout retrait reste soumis au référendum obligatoire : personne ne décide à sa place, ni dans un sens ni dans l’autre. Voyez « Constitution adoptée, sortie rejetée : vous gouvernerez avec les traités que vous combattez ».

« Pendant votre année de procédure, Bruxelles vous asphyxiera. »

Pendant ce temps, la France reste membre, avec tous ses droits, et la procédure est bornée : 8 jours pour l’engager, 365 au plus pour que le peuple ait voté. Les 2 ans de l’article 50 ne commencent qu’à la notification, quelle que soit la méthode. Voyez aussi « La France est déjà en faillite : si vous gagnez, plus personne ne lui prêtera, et ce sera le chaos ».

« Le Conseil constitutionnel bloquera votre référendum. »

En 1962, il s’est jugé incompétent pour contrôler une loi adoptée par le peuple, « l’expression directe de la souveraineté nationale ». Voyez « L’article 11 ne permet pas de changer de Constitution : votre plan est illégal ».

Les pièges à éviter

• Ne dites pas qu’un président ne peut juridiquement pas notifier seul : la question se discute. Dites qu’il s’exposerait à la contestation, et que le vote du peuple la tranche.
• Ne dites pas que l’arrêt Wightman permet à l’Union de bloquer une sortie : il dit l’inverse ; il permet à l’État de changer d’avis, seul, tant qu’il n’est pas sorti.
• Ne dites pas que le référendum aura lieu dans les 8 jours : la procédure est engagée dans les 8 jours qui suivent l’entrée en fonctions ; le peuple doit avoir voté dans les 365 jours, hors le temps des recours, et le schéma prévoit 2 référendums successifs.
• Ne promettez pas une sortie immédiate : la notification part au plus tard le 7e jour qui suit la proclamation des résultats ; la sortie effective intervient à l’entrée en vigueur de l’accord approuvé par le peuple, ou au terme du délai de 2 ans.
• Ne dites pas que le verrou tient dans tous les cas : si la Constitution est rejetée et la sortie approuvée, il repose sur la loi constitutionnelle distincte, dont la protection contre une révision ultérieure reste une question ouverte.
• Ne nommez aucun parti ni aucun candidat qui défendrait la sortie sans référendum, et ne méprisez pas celui qui veut aller vite : il a raison sur le but. Montrez-lui la serrure.