Pour aller plus loin

Les textes révolutionnaires dessinent l’opposition mieux qu’aucun traité. La Déclaration du 26 août 1789 pose, à son article 3, que « le principe de toute souveraineté réside essentiellement dans la nation ».

La Constitution de 1791 en tire la mécanique : « La Nation, de qui seule émanent tous les Pouvoirs, ne peut les exercer que par délégation », et elle ajoute, sans fausse pudeur, que la Constitution française « est représentative ».

2 ans plus tard, la Déclaration de 1793 change de sujet : « La souveraineté réside dans le peuple ».

Et l’Acte constitutionnel du 24 juin 1793 en tire la conséquence que 1791 avait refusée : le peuple « délibère sur les lois », et toute loi proposée devient définitive au bout de 40 jours, sauf si, dans la moitié des départements plus un, le dixième des assemblées primaires a réclamé, auquel cas le peuple est convoqué.

C’est le premier veto populaire de l’histoire constitutionnelle française. Il ne fut jamais appliqué : la Convention le suspendit dès l’automne 1793 au profit du gouvernement révolutionnaire.

La controverse savante porte sur l’origine même de la distinction, et elle mérite d’être exposée loyalement. Raymond Carré de Malberg l’a systématisée dans sa Contribution à la théorie générale de l’État (1920-1922).

Or l’historien du droit Guillaume Bacot a soutenu, en 1985, que les constituants de 1789 ne l’employaient pas dans ces termes : elle serait plus tardive, forgée sous la monarchie de Juillet. Son compte rendu dans les Archives de sciences sociales des religions (1986) résume l’enjeu : il s’agissait de « légitimer 1789 contre 1793 ».

L’objection est sérieuse, car elle ferait de notre opposition un artefact de juristes. Elle se retourne pourtant : si la distinction a été construite après coup pour tenir la souveraineté populaire à distance, c’est qu’elle avait une fonction, et cette fonction a survécu à sa généalogie.

La Constitution de 1946 l’avoue sans détour : la souveraineté nationale « appartient au peuple français », mais « en toutes autres matières », hors la révision, « il l’exerce par ses députés ».

Le paradoxe est que la doctrine plie dès que le peuple parle.

Le 6 novembre 1962, saisi de la loi qui instaure l’élection du président au suffrage universel, adoptée par référendum, le Conseil constitutionnel se déclare incompétent : les lois adoptées par le peuple constituent « l’expression directe de la souveraineté nationale ».

Au Royaume-Uni, la logique opposée a joué en 2017. Le peuple avait voté la sortie de l’Union européenne le 23 juin 2016 ; le 24 janvier 2017, dans l’arrêt Miller, la Cour suprême juge qu’il faut une loi du Parlement pour notifier le retrait.

En régime de souveraineté parlementaire, le référendum informe ; il ne décide pas. Les deux cas disent la même chose : le titulaire de la souveraineté se reconnaît à celui qui a le dernier mot.

La souveraineté populaire a ses propres pièges, et le #PIC aurait tort de les ignorer.

Le « peuple concret » peut être confisqué par une fraction qui prétend parler pour lui ; les sections parisiennes de 1793 en ont fait l’expérience, et la même Déclaration prévenait qu’« aucune portion du peuple ne peut exercer la puissance du peuple entier ».

Un peuple consulté sur une question mal posée peut aussi être manœuvré ; le plébiscite n’est pas une invention des adversaires du référendum. La souveraineté populaire n’est donc pas un état, mais une procédure : qui pose la question, qui informe, qui compte.

La Constitution d’urgence du #PIC ne renonce pas au vocabulaire de 1958 : elle le retourne. Son Titre I, article 4 reprend la formule de l’article 3 (« la souveraineté nationale appartient au peuple »), mais inverse l’ordre des moyens : le peuple l’exerce « par la voie du référendum et par ses délégués ».

Délégués, non représentants ; et des délégués dont le programme devient opposable (Titre III, article 5, voir les deux mandats).

Et le dernier mot, que 1962 reconnaissait au peuple et que l’arrêt Miller rendait au Parlement, lui est garanti : une loi adoptée par le peuple « ne peut être abrogée ni modifiée dans ses dispositions essentielles que par le peuple » (Titre I, article 5).

Contre la confiscation par une fraction, elle confie la formulation des questions à des citoyens tirés au sort et place la souveraineté du peuple dans le noyau que nul ne peut abolir.

C’est une hypothèse : que l’Acte de 1793, privé de son application, puisse enfin être essayé, avec les garde-fous que la confiscation du référendum nous a appris à exiger.