La mise à l’agenda En 1922, Walter Lippmann ouvre Public Opinion sur un chapitre intitulé « Le monde extérieur et les images dans nos têtes ».
40 ans plus tard, le politiste Bernard Cohen trouve la formule qui fera école : la presse ne réussit pas souvent à dire aux gens ce qu’ils doivent penser, mais elle réussit de façon stupéfiante à dire à ses lecteurs à quoi penser. Restait à le mesurer.
À l’automne 1968, à Chapel Hill, en Caroline du Nord, Maxwell McCombs et Donald Shaw interrogent 100 électeurs encore indécis sur les grands enjeux de la présidentielle, en leur demandant de répondre sans tenir compte de ce que disent les candidats ; puis ils comparent leurs réponses à la place que les journaux, les magazines et la télévision accordent à chaque thème.
La correspondance est presque parfaite : les électeurs tiennent pour important ce que les médias ont traité comme important. L’article paraît en 1972 et donne son nom à la notion, la fonction de mise à l’agenda.
En 1987, Shanto Iyengar et Donald Kinder y ajoutent l’effet d’amorçage : les sujets mis en avant deviennent les critères avec lesquels on juge ceux qui gouvernent. Le mécanisme n’a rien de mystérieux, et c’est ce qui le rend redoutable.
Nul besoin de mentir : il suffit de choisir. Selon l’Institut national de l’audiovisuel, le nombre de faits divers dans les journaux télévisés a augmenté de 73 % en 10 ans, pour atteindre 2 062 sujets en 2012 sur les grandes chaînes, plus de cinq par jour.
Le temps d’antenne ne s’étire pas : chaque minute accordée au fait divers est retirée à autre chose, la loi en préparation, le traité en négociation, la décision qu’on aurait encore pu contester.
Réserve loyale : le fait divers coûte peu et retient l’audience ; l’agenda relève plus souvent de l’économie des rédactions que d’un ordre venu d’en haut, et les réseaux sociaux ont fait éclater la grand-messe du 20 heures.
Mais l’éclatement n’a pas aboli le mécanisme : il l’a confié à des algorithmes, qui choisissent à leur tour ce qui vous occupera ce soir.
Et, en amont des rédactions, d’autres travaillent à fixer l’agenda des médias eux-mêmes : le communiqué qui tombe un vendredi soir, l’annonce qui en recouvre une autre.
Le pouvoir le plus discret n’est pas de répondre aux questions ; c’est de décider lesquelles seront posées, et Bourdieu le disait déjà des sondages.
Le #PIC retire ce privilège aux seuls programmateurs. Sa Constitution confie à une Agora de 7 777 citoyens tirés au sort le soin de faire remonter « les sujets prioritaires » et de hiérarchiser « les urgences » ; et c’est cette Agora qui tient l’initiative du référendum, sans seuil de signatures : le peuple inscrit ainsi lui-même, par ses tirés au sort, une question à l’ordre du jour.
Au citoyen, un réflexe : devant un journal, ne vous demandez pas seulement ce qu’on vous dit ; demandez-vous de quoi l’on ne vous parle pas ce soir.
Pour aller plus loin
L’idée fut une image avant d’être une mesure.
Au dernier chapitre de Public Opinion (1922), Walter Lippmann compare la presse au « faisceau d’un projecteur qui se déplace sans repos, tirant un épisode puis un autre de l’obscurité vers la lumière » (notre traduction), et il en tire aussitôt la conséquence : « les hommes ne peuvent pas faire le travail du monde à cette seule lumière » (notre traduction).
Bernard Cohen, dans The Press and Foreign Policy (1963), donne la formule que l’on connaît, mais la phrase qui la précède est plus dure : « si nous ne voyons pas une histoire dans les journaux, elle n’a, pour ce qui nous concerne, tout simplement pas eu lieu » (notre traduction).
Celle qui la suit va plus loin : le monde « paraît différent à différentes personnes », selon « la carte que dessinent pour elles les rédacteurs, les éditeurs et les propriétaires des journaux qu’elles lisent » (notre traduction).
La mise à l’agenda n’est pas une affaire d’opinions ; c’est une affaire de cartographie.
La science politique en a tiré la portée. En 1960, dans The Semisovereign People, E. E. Schattschneider écrit que « la définition des alternatives est l’instrument suprême du pouvoir » (notre traduction).
2 ans plus tard, Peter Bachrach et Morton Baratz publient dans l’American Political Science Review un article devenu classique, « Two Faces of Power » : à côté du pouvoir qui l’emporte dans les décisions, il en existe un second, celui de l’acteur qui « travaille à maintenir les valeurs et les règles de procédure qui l’aident à tenir certaines questions hors du domaine public » (notre traduction).
Ils visent l’école pluraliste de Robert Dahl, qui n’étudiait le pouvoir qu’à travers les décisions prises.
L’objection de Dahl est la meilleure qu’on puisse opposer à la notion, et elle est loyale : une non-décision ne s’observe pas ; ce qu’on ne voit pas, on risque de l’imaginer, et l’hypothèse devient irréfutable.
Dahl concédait pourtant, en 1958, qu’une élite pourrait être « si influente sur les idées, les attitudes et les opinions » qu’il en résulterait « une sorte de faux consensus » (notre traduction) ; il exigeait seulement qu’on le prouve sur des cas concrets.
Il avait raison sur la méthode : il ne faut pas renoncer à l’hypothèse, mais en chercher les traces. Un agenda laisse des documents : des ordres du jour, des listes de thèmes, des questions posées et d’autres écartées.
La France en a produit un document d’école. Le 13 janvier 2019, en pleine crise des Gilets jaunes, la « Lettre aux Français » qui ouvre le grand débat national retient « quatre grands thèmes » : la fiscalité et les dépenses publiques, l’organisation de l’État et des services publics, la transition écologique, la démocratie et la citoyenneté.
Elle proclame : « Pour moi, il n’y a pas de questions interdites. » Quelques paragraphes plus loin, à propos de l’impôt jugé trop élevé : « Nous ne reviendrons pas sur les mesures que nous avons prises. »
Le référendum d’initiative citoyenne, que le mouvement réclamait depuis des semaines, y devient une question parmi d’autres : « Faut-il accroître le recours aux référendums et qui doit en avoir l’initiative ? »
La lettre précise enfin : « Ce n’est ni une élection, ni un référendum. »
Tout ce que décrivaient Bachrach et Baratz s’y trouve : aucune question n’est interdite, mais l’on sait d’avance lesquelles ne produiront rien. Pour juger si l’exercice relevait de la concertation-alibi, ce texte publié et signé suffit.
La notion a ses limites, et il faut les tenir. Mesurée à l’échelle agrégée, la correspondance entre l’agenda des médias et celui du public ne dit pas toujours qui suit qui : les rédactions guettent aussi ce qui intéresse leurs lecteurs.
Elle suppose un public dépendant d’un petit nombre de programmateurs, hypothèse que la fragmentation des audiences affaiblit sans l’abolir. Elle peut enfin glisser vers la paresse : tout silence n’est pas une censure, tout choix éditorial n’est pas un calcul.
Le Lexique lui-même fixe un agenda, en choisissant ses entrées ; l’honnêteté commande de le dire, et de laisser le lecteur juger si ces choix sont ceux d’un camp ou ceux d’une méthode.
La Constitution d’urgence tire de la notion une conséquence institutionnelle plutôt qu’une plainte.
L’Agora citoyenne, 7 777 citoyens tirés au sort, « fait remonter les sujets prioritaires » et « exerce le droit d’initiative citoyenne sans condition de seuil » (Titre II, article 8) : le pouvoir d’inscrire une question à l’ordre du jour cesse d’être le monopole de ceux qui l’écrivent.
Les Formulateurs garantissent « qu’aucune question clivante ne serve à masquer un autre enjeu » (Titre II, article 7) : c’est, presque mot pour mot, la parade à la seconde face du pouvoir, et à la manœuvre que le Lexique décrit sous le nom de cadrage.
Reste une limite que le #PIC doit regarder en face : les tirés au sort lisent les mêmes journaux que tout le monde, et l’Agora qui fixe l’agenda sera elle-même exposée à la mise à l’agenda.
Le tirage au sort n’éteint pas le projecteur de Lippmann ; il multiplie les mains qui peuvent le tourner. Devant tout grand débat, une question suffit : qui a choisi les thèmes ?
Références utiles
Les ouvrages, les études et les documents sur lesquels reposent cette entrée et sa démonstration, avec leurs sources. Pour vérifier, approfondir, et aller lire par vous-même.
Walter Lippmann, Public Opinion, Harcourt, Brace and Company, 1922, chapitre XXIV, « News, Truth, and a Conclusion » : « The press is no substitute for institutions. It is like the beam of a searchlight that moves restlessly about, bringing one episode and then another out of darkness into vision. Men cannot do the work of the world by this light alone. » (La presse ne remplace pas les institutions. Elle est comme le faisceau d’un projecteur qui se déplace sans repos, tirant un épisode puis un autre de l’obscurité vers la lumière. Les hommes ne peuvent pas faire le travail du monde à cette seule lumière ; notre traduction). consulter la source
Bernard C. Cohen, The Press and Foreign Policy, Princeton University Press, 1963, p. 13 ; exemplaire numérisé par Internet Archive : « It may not be successful much of the time in telling people what to think, but it is stunningly successful in telling its readers what to think about. And it follows from this that the world looks different to different people, depending not only on their personal interests, but also on the map that is drawn for them by the writers, editors, and publishers of the papers they read. » (Elle peut ne pas réussir, la plupart du temps, à dire aux gens ce qu’ils doivent penser, mais elle réussit de façon stupéfiante à dire à ses lecteurs à quoi penser. Il s’ensuit que le monde paraît différent à différentes personnes, selon leurs intérêts personnels, mais aussi selon la carte que dessinent pour elles les rédacteurs, les éditeurs et les propriétaires des journaux qu’elles lisent ; notre traduction). consulter la source
E. E. Schattschneider, The Semisovereign People: A Realist’s View of Democracy in America, Holt, Rinehart and Winston, 1960, chapitre 4, « The Displacement of Conflicts » ; passage reproduit par Wikiquote : « As a matter of fact, the definition of the alternatives is the supreme instrument of power; the antagonists can rarely agree on what the issues are because power is involved in the definition. » (En réalité, la définition des alternatives est l’instrument suprême du pouvoir ; les adversaires s’accordent rarement sur ce que sont les enjeux, parce que le pouvoir est en jeu dans leur définition ; notre traduction). consulter la source
Peter Bachrach et Morton S. Baratz, « Two Faces of Power », American Political Science Review, vol. 56, n° 4, décembre 1962, note 11 (page de l’article sur Cambridge Core) : « in the one case, A openly participates; in the other, he participates only in the sense that he works to sustain those values and rules of procedure that help him keep certain issues out of the public domain » (dans un cas, A participe ouvertement ; dans l’autre, il ne participe qu’en ce sens qu’il travaille à maintenir les valeurs et les règles de procédure qui l’aident à tenir certaines questions hors du domaine public ; notre traduction). consulter la source
Présidence de la République, « Lettre aux Français », 13 janvier 2019 : « Pour moi, il n’y a pas de questions interdites. » ; « Nous ne reviendrons pas sur les mesures que nous avons prises pour corriger cela afin d’encourager l’investissement et faire que le travail paie davantage. » ; « Faut-il accroître le recours aux référendums et qui doit en avoir l’initiative ? » ; « Ce n’est ni une élection, ni un référendum. ». consulter la source
#PIC, Constitution d’urgence, Titre II, article 8 : « L’Agora fait remonter les sujets prioritaires, déclenche les référendums abrogatoires et révocatoires, et hiérarchise les urgences. Elle exerce le droit d’initiative citoyenne sans condition de seuil. ». consulter la source
Version 1 du 25 septembre 2026 : première publication. Le 25 septembre 2026 : ajout de la démonstration « Pour aller plus loin » et des « Références utiles ». Les versions antérieures de cette entrée seront accessibles ici dès la première modification.
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